我国农产品国际贸易中的技术壁垒问题研究*
1高 映 2李祖光
1杭州商学院法学院 2浙江工业大学化学工程与材料学院
摘 要：农产品与食品安全的问题正在越来越多地引起全球的关注。目前技术壁垒已经成为我国主要农产品出口的主要障碍，对我国的农产品出口带来巨大的挑战。在充分研究国外食品安全标准的基础上，必须尽快建立和完善适合我国国情并与国际接轨的质量安全保障体系，同时食品安全标准、法律以及食品分析技术等在该体系具有重要的作用。只有这样才能打破国外技术性贸易壁垒，保护我国主要农产品的出口，促进农业的可持续发展，为我国国民经济健康发展提供有力保障。
关键词：食品安全 农产品 技术壁垒 国际贸易
Abstract: It is more and more attention to the safety of agricultural products and food products in the word. The technology barrier has already become the biggest obstacle for the main food export. This poses a great challenge for the export of China’s agricultural products. Our concern is how to solve problem of food safety effectively. This paper offers the specific policies on how to buildup the food safety protection system, such as food international standards, the law on food product safety, food quality authentication and food safety analysis. And stresses the important functions of scientific instruments and technology of analysis and testing in the system construction and operation. Only on the basis of adequate research of the food security regulations and standards of the developed counties, then formulating establishing and consummating the evaluation system of food safety protection as soon as possible, the foreign technological barriers of trade can be penetrated. After that, the main agricultural products export can be protected and the food safety protection system will serve for the healthy development of agricultural industry and our country’s economy.
Key words: Food Safety; Agricultural Products; Technology Barrier; International Trade
一、我国的农产品出口遭遇技术壁垒
由于经济全球化的迅猛发展，农产品贸易及流通也呈全球化发展。因此，人类和农产品正面临着更多的安全挑战，农产品病虫害和有毒物质在许多国家发生和流行，引发消费者对健康、安全、环保等方面的关注和担扰。目前，随着国际贸易的发展和贸易自由化程度的提高，各国实施食品安全卫生检疫制度对贸易的影响已越来越大。随着我国经济和社会的持续较高速度的发展，在基本解决食物供应问题的同时，食物的安全卫生问题也越来越引起全社会的关注，尤其是我国作为WTO的新成员，与世界各国间的贸易往来日益增加，食品安全标准、检测方法和手段,是西方对我国农产品实施技术壁垒的最主要策略,已经成为影响我国农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度上约束了我国农业和农村经济产品结构和产业结构的战略性调整。
近年来，我国农产品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件时有发生，食品安全问题严重影响了我国农产品出口贸易。几个已公开报道的农产品、食品出口受阻的案例：1)我国茶叶中农药残留和重金属超标,影响我国二分之一出口量,仅闽、浙、苏三省茶农收入损失约20个亿；2)欧盟抓住检测出我国畜禽产品兽药残留以及卫生指标不合格和滥用违禁药,对我国畜禽产品封关已多年；3)浙江舟山等地因部分剥虾工人为防治手指发炎而涂搽氯霉素药膏发生出口欧盟的冻虾中被检出氯霉素残留,引发欧盟决议,对来自我国的氯霉素超标的动物源性食品进行销毁的风波；4)2001年亚洲地区检出我国鳝鱼、甲鱼中有促肥避孕药残、大闸蟹中有抗生素残留,已停止进口；5)欧盟从2000年7月开始对茶叶农药残留实施新的检测标准,受检农药品种多达60余种,其中有10种是对我国茶叶必检的,且有的检出限为过去标准的1%,几乎接近通常所说的“零检出”水平。6)输韩鸭肉因含有禽流感病毒而受阻；7)酱油由于氯丙醇污染问题而影响了向欧盟和其他国家出口；8)中国出口欧盟的蜂蜜被以“抗生素超标”为由遭到“封杀”，随后，日本、加拿大、美国等也加强了对中国蜂蜜的检验。1999年8月至2000年1月，我国共有634批出口食品，因不符合美国政府的技术法规，遭到美国食品和药物管理局（FDA）扣留。2002年中国农产品出口频频受挫，据统计，2001年中国约有70多亿美元的出口商品受到食品安全问题的影响，2002年以来呈增加趋势。美国食品药物管理局仅在2002年1月到3月就扣留中国沿海地区农产品累计896批次。2002年1-7月，中国对日本出口的活鳗同比下降23%，冻鸡下降41%，保鲜蔬菜和暂时保藏的蔬菜分别下降了20%和29%，鸭肉2001年出口4668吨，2002年该数字为零。货物被扣或退货不仅使我国蒙受了巨大的经济损失，而且也使我国食品产品丧失了良好的信誉。
造成我国食物安全问题（特别是农药和兽药残留问题）的直接原因系源头污染。化肥、农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的大量使用，在我国农业的持续高速发展中起到重要作用。我国是世界上化肥、农药施用量最大的国家。氮肥（纯氮）年使用量2500多万吨，农药超过130万吨，两者单位面积用量分别为世界平均水平的3倍和2倍。我国与欧美等发达国家相比，农药生产使用存在较大的差距。使用的农药仍以杀虫剂为主，占总用量的68％，其中有机磷杀虫剂占整个杀虫剂用量的70%以上；杀菌剂和除草剂占总用量的18.7％和12.5％，它们会造成食品污染，从而使蔬菜、粮食中农药残留超标。
二、食品安全是农产品贸易技术壁垒的最好作用点
食品安全是一个世界性的问题。随着食品贸易额的不断增长，国际市场关于食品安全的纠纷也在增加。WTO为促进世界贸易的自由化，解决国家之间贸易争端，达成了一系列协议，其中与食品相关的协议有两个，一是《贸易技术壁垒协议》（TBT 协议），二是《卫生与食品卫生措施协定》（SPS协议）。TBT协议规定成员采用的标准是国际标准，SPS协议所用标准明确是国际食品法典委员会（CAC）制定的食品标准、国际兽医组织（OIE）制定的动物健康标准、国际植物保护联盟（IPPC）制定的植物卫生标准（后两个属于动植物检疫范畴，所以CAC标准是食品方面唯一标准）。《卫生和动植物检疫措施协定》（SPS）和《贸易技术壁垒协定》（TBT）在保证国际贸易中食品的安全卫生和质量方面、在反对贸易歧视方面、在合理使用贸易技术壁垒方面提供了基本法律框架，为缔约国的贸易各方提供了共同遵循准则。贸易技术壁垒（TBT）协定规定“在涉及国家安全问题、防止欺骗行为、保护人类健康和安全、保护生命和健康以及保护环境等情况下，允许各成员方实施与国际标准、导则或建议不尽一致的技术法规、标准和合格评定程序”。
由于食品安全直接关系到消费者的人身健康，《卫生和动植物检疫措施协定》（SPS）和《贸易技术壁垒协定》（TBT）中的有关规定实际上授予食品进口国在食品安全问题上以较大的发挥余地。因此，有关食品安全问题是进行贸易技术壁垒的最好作用点，也是在发生贸易争端时实行贸易报复的最好借口，同样也是抵御贸易技术壁垒的有效工具。世界各国无不加大对食品安全的研究，在保障消费者的前提下，寻求保护本国经济利益的“合法”技术措施，特别是一些发达国家正在充分地利用SPS和TBT规定的内容来设置贸易技术壁垒，制造贸易障碍。从1994年开始,全世界开始关注食品安全问题，尤其最近三、四年，食品安全问题已经是一个国家政府的食品生产、加工、流通、对外贸易控制最主要的领域，食品安全是目前国际市场四大技术性贸易壁垒的最重要部分之一。这四大壁垒一是动植物卫生检疫标准，我国多年来在这个领域的法规很不完善，目前已成为欧洲、日本,尤其是美国对我国实施农产品进口限制的最主要障碍；二是围绕着食品安全问题建立的产品质量技术标准，以及标签和包装,这也是我国出口环节的重要壁垒；三是环境保护；四是新技术发展过程中产生的安全问题。这四个方面都涉及到食品安全问题，已成为我国农产品走出国门的最大障碍。据有关资料介绍，在目前的国际贸易中，贸易技术壁垒已占非关税贸易壁垒的30%。贸易技术壁垒具有一定的合法性、隐蔽性、针对性、扩散性、可操作性、灵活多变和难以应对的特点而在国际贸易中所起的作用越来越大，由贸易技术壁垒所引发的国际贸易争端也越来越多。但是在中国的对外食品贸易中，一方面由于我们产品的技术含量较低，采用国际标准的比例更低，国外以安全卫生为由对我国的出口食品进行围剿，使得我们的食品出口步履艰难，逐渐萎缩；另一方面由于我国的某些产品的技术法规和标准过低，甚至没有，其他国家不合格的产品因符合我国的标准就可以堂而皇之地进入中国市场。因此在抵御或者设置TBT规定的贸易技术壁垒方面，中国因技术法规和标准的落后而明显地处于劣势。
三、如何应对我国农产品贸易中技术壁垒的对策与建议
（一）建立食品安全标准体系，使我国国家标准尽快与国际接轨
食品标准水平代表一个国家在食品安全、食品质量方面的保护水平，也体现了一个国家在国际食品贸易中的保护水平。如果一个国家采用较高的食品标准，就高筑起食品贸易技术壁垒，既保护了本国消费者的健康，又保护了本国的食品产业。所以发达国家的食品标准大都严于国际标准。如果一个国家采用较低的食品标准，则意味着该国有可能成为低标准食品的倾销市场。我国食品安全标准的建设起步较晚，长期以来主要关注农产品数量增长，农产品质量问题一直未放在重要位置，随着经济迅速发展，近10多年来关于农药残留的最高限量等标准的建设步伐明显加快，但目前我国农产品的质量标准还不规范，虽然我国已经颁布实施了一些食品安全质量标准及法规，但许多产品的质量标准低于国际水平。由于我国相当一部分食品标准低于国际标准，有的甚至没有具体的技术要求，在对进口食品进行检验时，只进行极为普通的一般项目卫生检验，使得我国在食品安全和国际食品贸易中处于较低的保护水平，实际上就是对进口食品敞开了国门，将会影响我国的食品产业发展。
在制修订国际标准方面，目前基本上被发达国家所垄断，甚至先有他们的国内标准，然后由他们发展成国际标准，以他们为前瞻。在采用国际标准方面，80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达到80%，日本新制定的国家标准有90 %以上是采用国际标准，而我国的国家标准只有40%左右采用了国际标准。由此可见，在国际标准的采用方面，我国技术法规和标准明显滞后。同时，由于许多新的食物种类和新的农药、兽药和化学品不断投入使用，也为食品安全标准的制定及与国际接轨带来极大困难，使产品失去了国际竞争优势。食品法典（CAC）是国际公认的食品安全基准标准，目前发达国家已普遍采用，但这一国际标准在我国还处于起步阶段。比如，我国现行的《食品卫生法》，对104种农药在粮食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水产品等45种食品中规定了允许残留量，共含291个指标。而国际食品法典，对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留标准，因此，食品质量控制标准应相应提高，制定严格并便于操作、同时又可与国际标准接轨的食品安全限量标准和检测方法。在修订和完善我国技术标准时，要注意“测定方法标准”和“最高限量标准”的配套协调和可操作性；要有针对性地实施我国的环境战略，系统地建立健全能够真正保护和发展我国农产品市场的技术标准体系；要尽快缩短和联合国粮农组织、世界卫生组织等国际标准的差距，制定合理、科学的食品安全标准，建立食品安全标准体系，使我国国家标准尽快与国际接轨，是增强我国食品贸易市场竞争力的有效途径，这对完善和提高我国食品安全管理水平、保证国民身体健康和在国际贸易中维护自身利益均有重大意义。
（二）完善食品安全的法律体系
食品安全的关键在于立法，目前我国在食品立法上还比较落后。因此，必须进一步建设和完善与食品安全相关的法律、法规体系，并逐步与国际接轨，运用国际规则来保护我国的经济利益。我国自九十年代初起相继颁布了《食品卫生法》（1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）等有关保障食品卫生质量的法律、法规。此外，国家卫生部等有关部门还发布了一系列相关的规定和管理办法，比如，《粮食卫生管理办法》、《食品添加剂生产管理办法》、《食品卫生监督程序》、《保健食品管理办法》、《食品卫生行政处罚办法》、《辐照食品卫生管理办法》、《酒类食品卫生管理办法》、《保健食品通用卫生要求》、《新资源食品卫生管理办法》、《新资源食品审批工作程序》、《个体饮食业监督管理办法》、《预防性健康检查管理办法》、《餐饮业食品卫生管理办法》等。各地政府为贯彻执行相关法规也发布了一些实施办法。在实际食品生产和市场流通中，这些法规、条例和办法的实施起到了相当程度的对食品质量的规范和保障作用。虽然我国的食品卫生安全工作已取得了明显的进步，但是，与发达国家相比，我国的食品安全水平仍然处在较低的水平。必须承认,我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距。因此 ，目前亟待加强食品安全的法制化建设。建立、健全我国食品安全的法律法规体系，克服法律涵盖面的缺失,使之有法可依。这个法律体系包括:以基本法为龙头,其他具体法律相配合的多种层次、专门具体的法律体系，其中基本法规定食品安全的基本问题;各种单行的法规对基本法从不同的方面进行更明确的规定。与此同时，转变监督管理模式，提高食品安全监管能力和效率，强化企业自律，适应市场经济发展的需要，提高我国食品卫生的整体水平。在健全和实施食品安全法规和条例的过程中，应注重实施力度并加强与国际食品法典委员会的合作，参照国外的食品安全法规，进一步修订、补充和完善涉及食品安全的国家和地方法规、条例，在食品卫生法的基础上，尽早着手制定《食品安全法》，以全面、详尽地规范我国的食品安全体系。
（三）加强我国食品安全控制体系的建设
国际经验表明，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系对于保障食品安全十分重要。在“良好农业规范 (GAP)”、“良好兽医规范 (GVP)”、“良好生产规范(GMP)”和/或“良好卫生规范 (GHP)或标准卫生操作程序（SSOP）”实施的基础上，推行 “危害分析和控制关键点(HACCP)”。这些技术可以明显节省食品安全管理中的人力和经费开支，又能最大限度地保证食品的卫生安全。HACCP概念的普遍原则是使人财物力用于最需要和最有用之处，使得HACCP在通常缺乏人财物力的许多发展中国家成为极为理想的工具，促使一个不发达的企业能生产可出口的安全食品是HACCP在生产程序或新布局上进行的变革。我国食品企业中HACCP的应用起步较晚，根据引进的HACCP模式在中国的应用实践表明，直接引用国外的现成模式，存在一些缺陷和不足。因此，我国有必要建立一种基于HACCP原理，符合国际食品加工过程安全控制潮流，符合中国实际，具有中国自身特点，并且可用于指导中国食品生产企业进行科学、安全加工的重要工具和手段，建立具有中国特色的“食品加工的安全评估和危害控制” 模式、规范、体系。在加强源头监管的同时，加强对农民的食品安全教育，鼓励种植业和养殖业的逐步集体化、规范化；加强行业协会的作用。行业协会的主要工作应是加强行业自律，树立品牌意识，提高食品安全水平。我国食品企业必须尽快提高全员特别是决策者的安全卫生质量意识，加快技术设备改造步伐，积极采用国际标准和发达国家先进标准，提高企业整体素质和产品质量水平，通过三项认证（ISO9000, HACCP, ISO14000），落实三项措施（宪章法规标准、加强监督管理、提高产品质量），实现食品安全卫生质量管理与国际接轨,以高质量的食品取得国际市场的信任，保证我国出口食品在国际市场上畅通无阻。
（四）健全和提高相应的分析检测技术和条件
加强监督工作中的检测水平，无论是源头管理、市场准入、产品抽检或是进出口把关都首先要有相应的检测手段。食品安全分析的困难包括: 样品基质背景复杂、前处理过程繁琐，需要耗费较多的时间、被测成分浓度较低、分析仪器的定性能力受到限制、仪器检测灵敏度不够等一系列问题。如何解决这些问题，满足目前越来越严格的法规要求，是当今研究方向。近年来，国际上在使用大型精密仪器的测定方法方面也有明显地进步，减少了检测周期。农药残留的检测已从单个化合物的检测发展到可以同时检测几百种化合物的多残留系统分析，兽药残留的检测也向多组分方向发展。目前国际上最具代表性的多残留分析方法主要有美国FDA的多残留方法（可检测360多种农药）、德国DFG的方法（可检测325种农药）、荷兰卫生部的多残留分析方法（可检测200种农药）、加拿大多残留检测方法（可检测251种农药，其中GC-MS检测239种）。同时为了适用于不同介质样品的分析，一些国家（如美国FDA等）将农药残留分析的主要步骤、样品的采集、制备、提取、纯化、浓缩、分析、确证等各步骤采用的不同方法建成不同的模块，根据样品及分析要求的不同，而组合成不同的处理分析流程，从而建立起一个多残留检测选择检索程序的前处理技术平台，使复杂的技术流程简化而又有分析质量保证。由于色谱质谱联用技术具有灵敏、可靠等特点，不仅用于二噁英及多氯联苯等超痕量分析，在酱油中氯丙醇的痕量检测方面已成为欧盟唯一认可的方法；而在激素和克伦特罗等兴奋剂检测也从奥运会兴奋剂检测领域向食品禁用兽药监控的确证技术发展。而我国对于目前一些公认的重要食源性危害，在检测技术方面，不少尚属空白或不能够完善，不能满足食品安全控制的需要。目前在一些需要高、精、尖技术和设备的检测技术方面，我国目前的总体技术水平较国际先进水平尚有很大差距，主要表现为检测项目少、不能满足食品检测工作要求，以及分析质量保证体系比较薄弱，绝大多数实验室未经过国际实验室认证。因此,必须尽快健全和提高相应的分析检测技术，具体地说主要包括以下几个方面：
(1)研究并建立一系列样品预处理技术平台。该平台以解决农产品、食品样品所特有的多杂质、多组份、多干扰条件下的多残留分析。有效的样品制备程序、高灵敏度、高准确性的检测手段是保证食品安全分析的关键，最有前途的有: 超临界流体萃取,包括超临界流体萃取( SFE )和超临界流体色谱(SFC); 固相萃取(SPE)和固相微萃取(SPME); 液膜萃取; 微波溶出萃取; 多溶剂混合萃取; 凝胶分离、级分、纯化等。固相微萃取( SPME)方法近几年来在食品、环境等领域的分析中得到了广泛的应用,它无需使用溶剂，并能快速地提取出基质中的被测有机化合物,排除基质中的干扰物，是一种简单、快速、并且非常有效的样品前处理手段。自动SPME分析，可以有效地保证实验结果的重复性、准确性,提高工作效率。
(2)研究并建立农残,兽药残及其它有毒有害有机物多组份、多残留分析测试技术。该技术包括: 双柱或多柱分离技术；多选择性检测器的气谱(GC)和液谱(LC)定量分析技术,色/质联用仪(GC/MS,LC/MS以及串级MS)定性分析技术等。串联质谱(MS/MS)分析技术特别适用于分析背景干扰严重、定性困难、样品组份含量很低的情况，其主要特点是在提高分析能力的基础上提供足够的结构信息,用于结构的定性。近年来逐渐被世界各国的权威检测机构用于仲裁分析。多级串联质谱的应用为获得可靠的定性分析结果和高灵敏度的定量分析结果提供了有效的工具。
(3)研究并建立真菌毒素和食物病原菌等生物污染物的分析、鉴定技术方法。至今细菌鉴定方法有三大类：传统方法、数值化方法、化学及分子生物学方法,每一类又派生出8～20种具体的方法和仪器,当前应用最广的是：1)根据不同细菌对不同碳源的代谢利用率进行鉴定,如Biolog, APL, ATB, Vitek等系统。2)根据每种细菌都具有特征性的脂肪酸图谱进行鉴定,如惠普公司开发的系统。
(4)研究并建立有毒元素的微量多元素分析和元素形态分析的技术。该技术包括ICP和ICP/MS分析方法等。
(5)建立与国际接轨的方法标准、规程等。建立与国际接轨的方法、标准、规程和实验室。具体包括：1)农产品、食品安全分析测试方法和标准,类似欧盟的DSGS19法和美国的EPA法等。2)安全性评价标准操作规程。3)形成一批国际上认可的GLP实验室。
参考文献：