尊敬的王世元副部长，各位专家、各位来宾、同志们：
上午好!根据大会安排，由我代表湖北省国土资源厅作题为 “ 建立城乡统一建设用地市场的基本构想和政策建议 ” 的发言。
党的xx届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，指明了深化土地制度改革的重要方向。为贯彻落实党的xx届三中全会精神，湖北省深化改革领导小组办公室将 “ 建立湖北省城乡统一建设用地市场 ” 列为 20xx 年度全省重大调研课题，湖北省国土资源厅组织专班，在广泛调研和深刻分析的基础上，提出建立城乡统一建设用地市场的基本构想和政策建议。
一、现行建设用地市场的历史作用
现行建设用地市场确实存在不少问题，但以用途管制为核心的土地利用管控制度、以土地征收为主体的建设用地取得制度和以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，在保护粮食安全、生态安全和促进工业化、城镇化快速发展上发挥了积极的作用，从我省的实际情况看：
一是保护了粮食安全和生态安全。 实行土地用途管制制度，有效保护了耕地，特别是基本农田。我省连续 15 年实现耕地占补平衡，守住了 6947 万亩耕地红线，粮食产量实现“十连增”。
二是支撑了城乡发展用地需求。 实行土地征收制度，很大程度上提高了建设用地取得效率，支撑了 城乡建设快速发展用地需求。 20xx—20xx 年，我省建设用地规模由 136.76 万公顷增加到159.69 万公顷，年均增加 3.28 万公顷。
三是积累了城乡发展建设资金。 实行土地有偿使用制度，最大程度显化土地价值 。 20xx—20xx年， 我省累计获取土地出让收入 5035 亿元， 为我省工业化、城镇化迅速发展提供了有力保障。
四是倒逼土地节约集约利用。 通过市场价格机制和竞争机制促进土地资源的优化配置与合理利用。 20xx—20xx 年，我省单位 GDP 地耗从 3055 亩 / 亿元降至 1479 亩 / 亿元，下降 52%，以较少的资源消耗支撑了较大规模和较高质量的经济发展。
二、现行建设用地市场的缺陷分析
(一)土地制度二元分割，城乡建设用地市场不统一。 一是 市场身份二元化。《土地管理法》规定，除少数发生破产兼并的存量乡镇企业用地外，其他存量集体建设用地和符合规划的新增集体建设用地都不能入市交易。抽样调查结果显示，目前我省乡镇企业用地约占农村集体建设用地总量的 5% ，数量十分有限。 二是 权能二元化。集体土地权能不完整，尤其在处置、收益、抵押等方面与国有建设用地差别很大，银行等金融机构对集体建设用地不认可，企业不愿意也不敢使用。 三是 规则二元化。现行建设用地规划 、审批、登记发证、交易、价格、税费等管理制度主要适用于国有建设用地，集体建设用地普遍存在权属不清、规划缺失、交易规则不配套等问题，长期 处于 “隐性 ” 交易的状态 。
(二)土地市场化水平较低，市场决定性作用发挥不明显。 一是 土地有偿使用率不高。大量经营性基础设施、公共管理用地仍采取划拨方式供地，拉低土地资源市场化配置水平， 20xx—20xx年，我省供应建设用地 11.38 万公顷，划拨供地 4.12 万公顷，有偿使用 7.26 万公顷，有偿使用率为 64% 。 二是 工业用地招拍挂流于形式。一些地方政府以降低土地价格作为招商引资优惠条件，先约定土地内部价格，再走招拍挂程序，没有真正发挥市场配置资源的作用。
(三)土地财政依赖较强，城市建设财力不可持续。 一是 土地财政依赖强。 20xx— 20xx年，我省土地出让收入 5035 亿元，占财政总收入的 39.6% 。较强的土地财政依赖，导致地方政府缺乏推动集体经营性建设用地入市的积极性。 二是 土地抵押偿债压力大。截至 20xx 年底，全省政府负债 4099 亿元，其中依赖土地偿债总 额 1762 亿元，土地 偿债比例达到 43% 。依赖土地财政和土地抵押融资支撑城乡发展的模式不可持续、难以为继。
(四)土地增值收益分配不合理，被征地农民权益维护不充分。 一 是 土地增值收益分配不合理。据统计，全国被征地农民获得的补偿款仅占整个土地增值收益的 5% — 10% 。 20xx 年，我省征地补偿标准平均为 3.3 万元 / 亩，较上一轮标准提 高 25% ，但 与土地征为国有建设用地后的实际价值差距较大。 二是 安置方式单一。在征地安置补偿中，一次性货币补偿仍然是主流方式，对农民再就业、社会保障等长远生计考虑不够。
三、建立城乡统一建设用地市场的基本构想
(一)总体思路。 坚持土地社会主义公有制方向，以用途管制为前提，以夯实权能为基础，以改革征地制度为关键，以集体经营性建设用地入市为突破，构建 “ 两种产权、一个市场、同权同价、统一管理 ” 的城乡统一建设用地市场，实行统一产权登记、统一用途管制、统一交易平台、统一交易规则、统一地价评估、统一税费管理，实现土地要素平等、自由流通，更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。
基于现实和改革需要，目前建立城乡统一建设用地市场的可行路径是：一方面，改革现有征地制度，逐步缩小征地范围，重点提高征地补偿标准，探索多元安置渠道和机制，农民和农村分享更多土地增值收益;另一方面，稳妥推进集体经营性建设用地入市，科学确定入市规模，打破地方政府对建设用地市场的垄断，逐步形成 “ 公益性征地 + 集体经营性建设用地入市 ” 的建设用地保障体系。
(二)探索模式。
1 、 “ 转权 ” 入市模式。 即现有土地征收模式，先将集体土地征收为国有，转变所有权性质后再进入市场交易。目前集体经营性建设用地入市改革尚处于探索阶段，需要继续沿用原有征地模式，重点提高补偿标准，农民合理分享土地增值收益，完善多元安置渠道和机制，缓解征地矛盾。
2 、 “ 保权 ” 入市模式。 即集体经营性建设用地直接入市模式，在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地可以不经过征收程序，继续保留集体所有权不变进入市场交易，与国有土地同权同价。
3 、 “ 置换 ” 入市模式。 即全域城乡建设用地增减挂钩模式，在建设用地规模不增加、布局更优化，耕地数量不减少、质量有提高的前提下，以指标的形式将位置固定的土地资源剥离出来，通过建设用地空间置换，显化集体土地价值，城市获得建设用地指标，农村获得发展资金，实现存量集体建设用地异地入市。
四、建立城乡统一建设用地市场的政策建议
(一)完善规划计划管控，优化建设用地空间布局。
一是 推进全域规划，探索 “ 多规融合 ” 。明确以土地利用总体规划为底盘，完善城乡建设、产业发展等规划编制。国有土地和集体土地统一纳入总体规划和年度计划管理，强化土地用途管制。 二是 推进全域城乡建设用地增减挂钩，优化国土空间布局。开展全域城乡建设用地增减挂钩试点，通过城乡建设用地置换，实现建设用地总量平衡。 三是 建立指标交易制度。允许城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标在市(州)范围内有偿交易和自由流通。
(二)推进征地制度改革，维护农民合法权益。
一是 采取 “ 清单列举 + 程序认定 ” 的方式，逐步缩小征地范围 。建立公益性征地市场，明确属于公共利益的建设项目列入《国家征地目录》，其他建设项目采取听证方式进行认定，逐步缩小征地范围。 二是 采取 “ 公平价格 + 社会保障 ” 的方式，确定征地补偿 标准。建立兼顾农业价值、失业保障价值和增值收益的市场化征地补偿机制，探索实行补偿标准与基准地价联动。三是 采取 “ 直接补偿 + 间接补助 ” 的方式 ，建立多元补偿安置机制。全面实行留地留业安置，按征地面积 10%—15% 的比例确定留地安置规模。探索调地安置、就业培训等多元复合安置途径，保障农民长远生计。
(三)扩大土地有偿使用范围，提高土地市场化配置水平。
一是 扩大土地有偿使用范围。逐步对经营性基础设施、公共管理与公共服务等用地实行有偿使用，提高土地市场化配置水平。 二是 灵活确定工业用地使用年限。根据产业生命周期，弹性确定工业用地出让年限，探索短期出让、先租后让、标准厂房出租等方法。 三是 推进建设用地使用权出让进入公共资源交易市场。
(四)推进集体经营性建设用地入市，补齐农村市场短板。
一是 设立 “ 集体经营性建设用地入市指标 ” ，专项用于新增集体经营性建设用地入市，合理控制集体经营性建设用地入市规模。 二是 完善集体经营性建设用地入市配套政策。加快推进集体建设用地确权登记，明晰土地产权。将集体经营性建设用地并入国有建设用地交易市场统一交易，统一管理，制定基准地价和出让最低价标准。 三是 科学分配土地增值收益。探索土地增值收益弹性分配比例，商业类项目适度向政府倾斜，工业类项目更多向农村集体倾斜。
(五)探索农村宅基地有偿退出，增加农民财产性收入。
一是 完善农村宅基地确权登记。对农村宅基地及地上建筑物使用权进行登记，明确产权主体，为农民宅基地和住房抵押、转让创造条件。 二是 探索农村宅基地有偿流转。对农民闲置宅基地和空闲住房，统一进入农村产权交易所或土地交易中心进行流转，转让范围适度扩大至乡镇范围。 三是探索宅基地有偿退出机制。利用城乡建设用地增减挂钩、国土综合整治等平台对宅基地统一复垦整理，引导农村宅基地有序退出。对农民自愿退出宅基地或自行将宅基地复垦成耕地的，地方政府可从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等收益中给予资金补助。