周其仁：改革土地制度,促进城乡协调

2008-12-3 14:28:09 中国国土资源报

现代化进程中的土地问题，有两大要点。第一个要点，土地总是属于农民的，不论是过去的个体农民，后来的合作化农民，还是集体化农民，或者在30年前开始的土地承包制农民，土地总是属于世世代代居住、生活、劳作于其上的农民的。这一点是历史决定的。

第二个要点，仅靠农民用农业的办法利用农地，或者仅在生产率不同的农民之间交换土地权益，不能实现土地的最高收益。这是因为，工业化、城市化带来的积聚和集中，大大提升了土地的价值，这部分增加的土地价值，与农民的农业活动以外的工商业和城市经济相关联。

这两个要点常常是矛盾的。可观察到的现象是，为了实现土地的最高价值，非农民的利益集团常常以各种方式侵犯农民的土地权利。反过来，为了保护农民作为土地主人的权利，禁止或限制土地的非农业利用、禁止或限制非农民通过交易获得土地，又无从实现土地的最高价值。妥善处理这个矛盾，是现代化背景条件下完善土地制度的关键。我的看法，寻求这两大要点之间的平衡，是土地制度和政策的一个基本出发点。 二

我国现行的土地制度，就处在矛盾之中。我把我们的土地制度画成三个圈。第一个圈是农用地，自30年前发生农地承包到户的改革之后，农用地的所有权归农民集体，使用权、经营权、转让权都归了农户，长期不变。这个圆圈内当然还有问题，比如还是会发生侵犯农户承包权的事情，所以还要稳定、巩固、完善，但是从制度层面看，这个圈圈基本不需要太大变动了。

另外一个圆圈，是非农业利用的城市土地。根据1978年以后的我国宪法，城市土地全部属于国家所有，是国有土地。原来的国有土地，由政府无偿分配给国有机构利用，在法律上禁止买卖，也禁止租赁。1987年之后，为了适应改革开放的实际需要，国有土地引入批租办法，也就是政府把40年～70年的国有土地使用权，在土地市场上拍卖给工厂、商业机构，并经由土地开发允许居民私人购买、持有土地使用权证。这个改革产生了深远的影响，提高了城市国有土地的价值，也使中国的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

第三个圆圈，在上面两个圈圈之间，就是随着工业和城市规模的扩大，原先属于农民集体的农业用地和农村建设用地，要转成工业和城市利用。这个圈圈现

在是土地制度矛盾的焦点，因为涉及土地从农民所有转为国家所有。根据现行法律，原本用于农业的土地转为城市和工业所用的时候，只能通过征地来完成。这个征地制度不是基于资源权利的自愿交易，而是用国家权力强制完成征用。征多少地，补多少钱，怎么补，都由政府单方面决定。这是过去国家工业化时代留下的一个制度遗产。在这套制度下，一旦完成征地，世世代代农民的土地就转为永久性的国有土地，然后在进入第三个圈圈，可由政府在一级市场上进行拍卖。

这套制度，源于早期的国家工业化，为了把资源转到工业化，像过去多年以低价拿农民粮食和农产品一样，低价拿农民的土地来加快国家工业化的积累。这个源头不是市场化改革以后才出现的，不过由于上述第三个圈圈的变化，政府可以把低价征得的农地高价拍卖出来，矛盾和冲突就显眼了。

新的挑战就在这个地方。当城市化加速的时候，继续维持的征地制度允许政府以较低的征地补偿“拿地”，又由于城市土地的批租制度，允许政府高价卖出土地使用权。这个过程，高价拍地大大提升了土地的价值，增加了城市化基础实施的积累，但低价征地也严重侵害农民的利益，积累了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾和紧张。 三

在这个大圆圈之内，还有一个小圈圈，就是农地转为农民自用的农村建设用地。这个小圈圈的体制特征，是农民之间在集体范围内以福利方式分配土地。譬如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；农民办企业，或村庄公共设施也要占用土地。农村建设用地的面积不少，全国约2.5亿亩，占全部建设用地的一半。

因为是福利性的获取和分配，所以我国农村建设用地不具有可交易性。不少专家认为这种不可交易性对农村稳定非常重要。但我们也要看到，恰恰是这种不可交易性妨碍着农村建设用地的有效利用，特别是在大量农民离乡进城的条件下，问题就显得更为突出。

一般推断，城市化大大增加了人口在空间上的集中与积聚，所以会更集约地利用土地。但是，迄今为止中国的城市化似乎还是一个反例，即城市化导致农地大量减少，从而引起各方的担心。这种“反常现象”，看来与一件事情相关——在城市面积不断扩大的同时，农村建设用地不但没有缩小，反而也有所扩大。城乡建设用地两头挤压，耕地面积就成为紧迫问题了。因此，要探索协调各方利益、使土地资源得到更充分利用的现实途径。 四

光靠农民以农业的方式利用土地、否认城市化提升土地价值，就无从实现现代化过程种土地资源的最高价值。但是另一面，土地世世代代都是农民的，又决

定了决不能靠剥夺农民权利的办法来实现土地的最高价值。这个平衡点的确非常不好找，特别由于过去国家工业化的传统，政府在资源配置中拥有过大的权力，这个传统正在演变为某种我想称之为“国家城市化”的趋势，就是政府运用合法强制力，通过征地制度来实现土地增值，而农民在这个过程中分享的收益很少，地位非常被动，引起不满，甚至导致矛盾的激化。

这个两难的问题早就困扰着中国。发生了不少冲突性事件，引起中央政府的警觉，在某个时期不得不叫停农地转用，或增加行政、法律的控制和规范。同时，我们也看到各地在现实约束条件下，进行了一系列制度变革的探索，主线看来就是启动农村建设用地直接进入一级土地市场，收缩国家征地范围，通过强化农民对农村建设用地的转让权，让农民更积极主动地分享高速城市化中土地增值的利益。

我自己观察过的案例，包括江苏昆山，浙江长兴，四川成都的邛崃，北京郊区，以及最近看过的天津的华明镇和小站，具体办法各式各样，其中的经验和问题也形形色色，但比较共同的一点，就是开始离开了传统国家工业化的征地模式——所有农业用地转为非农业用途，单一地由国家征用，由国家单方面决定征地的面积、补偿的数额和补偿的办法，多少增加了农村集体建设用地的流转性、交易性。所有这些案例都有继续观察和研究的必要。比如，农民拥有的农村建设用地本来是永久的，他们有永久的使用、收益和转让的权利，但现行我国城市建设用地却是按不同的类别，分别拥有不同的年期。这样，当农民永久的建设用地转为工业、城市用途的时候，如何转为有年期的权益，在我看来是一个相当复杂的“咬合”问题。更为复杂的是，当农村建设用地转为城市工商业所用时，相关利益的各方，包括承包农户、农民集体、乡镇政府、地方政府和中央政府，以及受委托担任土地整理、置换和开发的公司，究竟怎样求得利益的平衡和制约，更需要多样的试验、观察和客观的评价和总结。

总之，中国土地问题的三个圈圈的问题，不可能靠我们关起门来就想得出解决办法，还是要从改革开放30年的经验里吸取力量，在实践、政策、法律和理论之间形成一个良性的互动。最基础的还是从实际出发，无论多么麻烦的问题，允许试、允许闯、允许不同的意见。同时，也绝不刮风，把点上还没有试明白的事情一下子就推到面上去。土地问题具有高度的复杂性，应该充分发挥重庆、成都、天津这些改革试验区的作用，在政治比较强、执行力比较强的地方率先进行试验，看看能不能把集体建设用地进入市场、城乡同地同权这一套，真正做得通。在各地实验基础上，逐步形成地方的政策、地方的法规，然后再可能是全国的政策和全国的法规，经过持续的努力，在现代化条件下土地问题两个常常容易彼此矛盾的要点之间，求得一个中国式的平衡，推进城乡协调发展。