关于中国行政管理体制改革的若干问题

关于中国行政管理体制改革的若干问题

一、我国行政管理体制改革的新理念和新进展

从新中国成立以来我国行政体制改革的方式、方法可以看出，改革开放前的改革基本服务于计划经济体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大计划的完成。表现形式是精简——膨胀——再精简——再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革与机构改革同国家经济涨落周期基本同步。

20世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多的具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向“有限政府”和“公共服务型政府”的方向发展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化，政策更加关注民生。

第一，政府治理理念上有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多“不该管、管不了、管不好”的问题。在市场经济条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的“全能政府”的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方面的职能。

第二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行

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政企分开，企业自主经营自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注民生的公平与权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；加快建立适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能和公共治理的转变，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。

第三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。在我国加入WTO和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素则逐渐显现出来、风险和危机已经是国家经济生活的常态，而不是远离我们之外毫无相关的事情。近年，中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。例如，初步建立国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。建立健全安全生产机制，把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。

第四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制比较注重科学化、民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。

但是，由于多方面的原因，现行政府行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题。

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总体来看，行政体制关系还没有理顺，政府职能转换尚未到位，政府的行政能力在为市场经济发展开辟道路和为社会稳定和谐提供有力保障方面，还存在着许多欠缺和不足。比如，政府机构职能划分过细，导致协调困难，不便于战略管理。政府部门集决策和执行于一身，存在着越位、错位和缺位问题，导致利益固化，难以避免腐败[1]。机构设置存在着不合理、行政层次偏多、职责交*重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。

二、我国行政管理体制改革的国际经验借鉴

为了应对全球化挑战，摆脱财政困境和提高政府效率，20世纪80年代以来，一些发达国家掀起了“新型公共管理改革”运动，并逐渐形成了世界范围的改革潮流[2]。国际经合组织（OECD）概括了工业化国家新型公共管理改革的基本内涵，即：更加关心公共服务的效率、效果和质量；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，资源配置和服务供给的决策权更加接近第一线；灵活选择成本效益比的方法，更好地供给公共服务，以替代政府直接提供和进行管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率；使政府能够对环境变化做出主动、灵活的反应。一是重新调整政府职能，公共服务引进市场机制。二是实行分权改革，横向和纵向适度进行权力、责任的调整。三是创新政府管理方式，用企业的精神管理和改造政府。借鉴国际经验，我国行政管理体制改革还有很大的空间[3]。国际经验表明，有些国家的改革理念、实际做法和成功经验，对于我国的行政改革有重要的借鉴价值。在我国的行政改革实践中，我们需要在以下三个方面加以注意。

第一，要从我国的实际情况出发。国外改革经验的有些做法，比如放松政府规制，大量国企私有化，将重要的公共服务职能推向市场等，主要是以发达国家为背景的，对于法制尚不健全、市场和公民社会发育不足的发展中国家和中国来说，可以学习，但要认真

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对待，周密研究，不能简单照搬。要根据我国所处的经济和社会转型的特殊发展阶段，以及发展社会主义市场经济的特定要求，来决定“放松政府管制”和引入市场机制的幅度、力度和方式。在这个问题上，力求稳中求进，步步为营，不搞刮风。同时，要强化对市场秩序的监管和对“监管者”权力的有效监督，避免腐败和官员寻租。

第二，要警惕西方国家改革中出现的问题。对于国外政府改革实践中已经显露的负面效应，如公共职责私有化程度过高，部分公共服务质量下降，过分追求成本效益比，政府监管能力出现下降，新的社会不公出现等问题，在我国行政改革中应当有一个警醒。要注意跟踪了解情况，研究问题成因，未雨绸缪，引以为戒，避免在我国出现这种情况。

第三，要发扬和提升我们的优势。进行政府管理体制改革，是为了更好地发挥我国政府管理经济和社会的优势，以形成更加明显的竞争优势。比如，我们在重大灾害救援和公共安全保障方面，也有我们自己的比较优势：一是政府动员能力强，可以集中力量办大事；二是效率比较高，容易形成统一的意志。我们进行政府管理体制改革，也要注意发扬和提升我们的优势。要避免西方国家的过度扯皮体制，不能闭门造车，更不能邯郸学步。

三、我国政府行政管理体制改革的基本要求

为了适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会的要求，政府行政管理体制改革需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政

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府。

第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要表现在四个方面，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。此外，战略规划、安全保障的职能也要加强。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了也管不好的事，进一步交给企业、市场、中介机构和城市社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能；在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，增强构建和谐社会的能力；在经济全球化背景下，注重政府对国际经济的协调能力，加强外交、国防等维护国家统一的主权职能，为中国式和平崛起创造条件。

第二，提升政府管理经济的能力。发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但要彻底改变计划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学会用经济的、法律的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守WTO的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋商机制，努力提高解决国际经贸摩擦和争端的能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。

第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、就业保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的

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利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理，要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出同题，大力强化基层基础工作，注重社会综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。

第四，加快建设服务型政府。坚持把以人为本作为建设服务型政府的出发点和归宿。由单一的、片面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向把公共服务水平放在突出位置的全面政绩观转变，加快完善考评运行机制；加强政务公开，建立了解民意、公众参与决策的规则和程序，强化政府行政责任制度与监督处置机制、群众诉求和利益维护保障机制的创新，把政府的公共服务置于公众的监督之下；充分发挥政府在公共服务创新中的主导作用，建立和健全公共财政体制，加大政府对农村和欠发达地区公共服务的投入，保证最低收入人群能够在教育、卫生、保障等方面获得最基本的公共服务；制定公共服务的标准，对公共服务的业绩、效率和成本进行科学的评估，以不断提高公共服务的质量和水平；通过招投标、合同承包、特许经营等市场化的运作方式来调节公共服务的供给和需求，降低成本、提高效率；要打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，鼓励各种民间组织参与兴办公用事业和提供社会服务。根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局；大力推进公共服务的法治化建设，通过公法的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法建构，为公私合作供给公共服务提供制度性的保障。

四、我国行政管理体制改革的主要方面和重点领域

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深化政府行政体制改革必须全面贯彻依法行政实施纲要，加强制度的设计和创新，建立健全与科学发展观、构建和谐社会相适应的制度体系和实施机制。今后10～20年，改革的重点领域主要应考虑解决机制运转不畅的问题，至少有四个大的方面需要认真研究解决。

第一，机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需要适应国家发展的要求不断进行调整改革。一是党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，根据这个思路，政府部门应逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构可考虑继续整合、拓宽部委的职能和覆盖空间，逐步向“大部制”过渡。例如，向大商务、大建设、大农业、大交通、大能源、大环保、大保障、大文化、大科技过渡；加强改革的统筹协调，以打破部门利益，可考虑继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，重建国家体制改革委员会，设置国家金融保险管理委员会。二是中央政府规模可考虑适当扩大。根据中美两国中央政府规模的比较，为强化中央政府推动经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力，现阶段需要在对省级以下政府特别是地级市和乡镇政府规模进行精简的基础上，适当扩大中央政府的规模。三是探索政府决策、执行、监督适度分离的模式。在同级政府中，对以提供公共服务和行政执法为主要职责的政府部门进行权责分解，避免部门“一身三任”的弊端。理顺中央与地方的关系，中央部门以制定政策法规为主，地方对口部门以执行法律和政令为主，专门的监督部门一般实行垂直领导体制。四是由垂直型组织体制向扁平型组织体制转变。这也涉及两个方面：一方面是政府上下层级要适当减少，另一方面是政府同级内部层级也要尽可能减少。

第二，建立健全具有约束机制的民主科学决策体制。要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规章制度改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项。建立健全重大决策的调研制度、集体决策制度、

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专家咨询制度和听证制度、公示制度、失误追究责任制度。利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力，进一步推行政务公开，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，整治形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，规范政府行政责任，加大监察处置力度，完善行政问责程序和运转机制，避免走形式，加强政风建设。

第三，完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。实施政府绩效管理，是政府管理机制创新的重要举措。在落实科学发展观的讨论和实践中，人们普遍对单纯以GDP为政府政绩考核主要指标的弊端加深了认识，特别是对只能看出经济产出总量的情况，却不能看到背后的环境污染和生态破坏程度，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国外经验的基础上，有关部门强调实行绿色GDP，加强生态环境指标的考核；有的专家学者主张弱化GDP指标，加强生态环境和社会发展指标的考核；有的专家学者主张取消GDP，重新设计新的政府绩效考核指标。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善，问题还有很多需要解决。应当加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加以研究和完善。

第四，着力完善群众诉求和利益维护保障机制。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化，带来了经济利益的多元化。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障机制，强化基层的基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。

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深化政府行政体制改革重点领域的选择至关紧要，既要做到稳妥可行，具备改革的现实基础，也要有必要的推进力度，能够体现改革决策者的决心和魄力。根据各地改革的实践经验并综合专家学者的研究意见，目前改革的重点领域有以下三个方案可供选择。

一是把省（自治区、直辖市）中间层作为改革的重点。其主要理由是：中央政府历经多次改革，除实行大部门制的探索外，短期内调整余地不会很大，且大部门制也需要有个逐步推进的过程。县乡改革正在进行中，对全局推动力度相对有限。而中间层存在问题较多，从此入手，可以促上带下，形成联动改革效应。

二是把县乡两级作为改革的重点。其主要理由是：县乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，迫切需要中央和省级政府拿出更大的资源加以整治和支持。免除农业税使县乡财政收入减少，精简乡镇机构和财政供养人员显得更为迫切。

三是把事业单位作为改革的重点。其主要理由是：事业单位在我国政府财政供养人员中占绝大部分，存在着职能模糊和违规授权的弊端，导致乱收费、乱罚款、乱摊派有禁无止。要考虑政府提供公共服务的需求和社会对公共服务与公益事业的需求，根据事业单位本身是属于营利行业还是属于公益事业等特征，加大分类分流改革的力度，有保有减，增强市场化和法制化约束，减轻财政压力。

政府行政体制改革是一项复杂的系统工程，过去有过单项改革效果不理想的经验和教训，为避免改革的功效被损耗或抵消，为了积极稳妥地推进政府行政体制改革，有必要加强对改革的战略设计。应当组织各方面力量从两个体系对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计：一是政府行政体制自身的系统配套改革；二是政府行政体制改革与党和国家政治、经济、文化、社会体制及干部制度等的配套改革。只有整体设计、配套改革，才能协调推进，步步为营，取得实效。

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五、减少行政层级与形成三级政府架构

国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明，中央决策层不仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻找改革的突破口。

目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。一是市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。二是经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件和基础条件。三是随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。四是行政层级过多，也不符合国际上的改革发展方向。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。

从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”和“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也已完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。

从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推

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动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

“省直管县”和“扩权强县”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方在总结经验时，注意到了浙江省经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“扩权强县”的功效。“扩权强县”无疑有利于条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。

省直管县的改革，就全国而言，由于各省的经济实力、地域面积、人口数量、社会关系差别很大，面临的问题也十分复杂，因此，改革不能一刀切。其类型可能有以下三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆这些直辖市和广州、深圳、南京，武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。

从更长远来看，我国实行中央、省、市县三级政府层级比较理想。如果实行省直管县，可以做到中央、省、市县、乡镇四级。如果在乡镇一级上有大的突破，则有可能成为

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中央、省、市县三级。但理想和现实之间是有一定距离的，为了理想而理想，也会出现不少问题。从我国的实际情况看，在短时间内实现三级政府的难度非常大。比较可行的是：应当在今后逐步实行省直管县的改革，争取在10年内完成这项改革。同时，也应积极探讨乡镇级政府的未来走向问题。如果未来20年内有可能在乡镇级政府上动大手术，则有可能形成我国的中央、省、市县三级政府架构。但这个“有可能”需要许多条件，目前我们还不完全具备。因此，轻言撤销乡镇级政权，是不妥的，也是不严谨的。我们只能说，逐步减少层级，向扁平化方向前进。争取在10年内实现中央、省、市县、乡镇政府四级架构。在此基础上我们再探讨如何实现三级制，如果能够在15～20年内，结合区划调整，实现中央、省、市县三级政府层级，就说明我们的行政改革是有力度的，也取得了实质性进展。

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