城市基础设施融资模式的探讨

2007年2月.31№1湖　北　电　力　　　　　　　　　　　　　　VolFeb.2007

城市基础设施融资模式的探讨李凤君(湖北电力工程总包股份有限公司,湖北武汉　430077)

　　[摘　要]　城市基础设施是城市发展的重要支撑,但仅靠政府资金不能满足需要。在借鉴国外先进的模式基础上,分析了传统基础设施融资渠道的不足,提出了要综合利用各种融资渠道,同时探讨了政府在基础设施融资中的定位和作用。　　[关键词]基础设施;融资模式;政府的作用

　　[中图分类号]TU984　　[文献标识码]A　　[文章编号]100623986(2007)0120070203

DiscussionontheModeofFinancialCapitalinCityInfrastructure

LIFeng2jun

(HubeiElectricPowerEngineeringGeneralContactCo.,Ltd,Wuhan430077,China)

[Abstract]Cityinfrastructureisanimportantsupportofcitydevelopment.Thefundjustdependingupongov2ernmentcannotbesufficient.Basedontheforeignadvancedmode,theshortageoftraditionalfinancialcapitalchannelforinfrastructurewasanalyzed,anditwasproposedthateachkindoffinancialcapitalchannelshouldbeutilizedcomprehensively.Meantime,thepositionandfunctionofgovernmentinfinancialcapitalforcityin2frastructurewerediscussed.

[Keywords]infrastructure;financialcapitalmode;functionofgovernment

1　融资渠道创新的意义

　　传统的融资渠道,总的来说都有一定的局限性。

首先就是资金缺口太大,如地铁收费等,虽然能在一定程度上弥补建设投资,但相对于上百亿的资金投入以及每年数亿的运营和维护费用,每年数亿的票价收入只是杯水车薪。同时,使用性收费很难有较大的上涨空间。近几年投入到城市基础设施建设中的国家财政预算资金稳中有升,但总量不足,况且国家财政还要负责城市基础设施建设以外的其它许多事情。事实上,世界各国进行城市基础设施建设时普遍面临的一个问题就是财政预算资金不足,地方财政的财力又十分有限,增加对城市基础设施建设资金的投入困难更大。其次是银行贷款容易使银行产生资金周转的问题。基础设施大都是投资大,回收期长的项目,政策性银行由于受到资金来源的限制,贷款能力有限,而商业银行从自身的角度考虑,由于城市基础设施建设项目本身盈利能力不高,融资量较大、周期长,商业银行一般不愿意向基础设施项目提供大量贷款。　　　　　　　　　　

[收稿日期]　2006210218

[作者简介]　李凤君(1958-),女,吉林永吉人,工程师。

　　传统的融资方式主要还是政府主导型,民间资

本很少进入这些行业,这使得资本的总量受到了限制。无论对于外资、内资都还有很多利用的空间。截至2005年12月末,我国城乡居民储蓄存款突破14万亿元,人均储蓄超过1万元。改革开放以来,高储蓄率为我国经济增长提供了充足资金来源,是支持经济快速增长的重要因素。但储蓄率居高不下,无疑是把“双刃剑”,负面影响也不容忽视。业内人士指出,除了国家社会保障制度不健全,居民对未来预期不乐观等因素外,投资机会,特别是投资渠道的缺乏,是中国储蓄居高不下的一个重要原因。一方面存在着大量的资本,另一方面也有巨大的资金缺口,两者之间有合适的机制就可以结合的,关键是融资模式的创新和资本市场的完善。

2　国内外比较先进的融资模式

　　目前,发达国家和地区的城市基础设施建设在“以政府为主体、市场为导向”的基础上,投资主体和经营模式日益多元化,出现了BOT、TOT、ABS、PPP、股权融资、债券融资、投资基金等融资方式。这些方式均有各自的特点和不同的适用范围,有效地实现了以多种不同手段引导各类资本(民间资本、各种贷款、外资等)进入城市基础设施建设,解

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决政府资金投入不足的问题,丰富了城市基础设施的建设渠道。西方国家城市基础设施投融资方式的多元化,为我国拓展基础设施的投融资渠道提供了良好的思路,社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,为借鉴这些方式提供了良好的制度环境,综合利用各种融资方式。2.1　BOT模式

BOT(Build2Operate2Transfer)模式,即建设—经营—转让方式是指政府部门通过特许权协议,授予投资者承担公用基础设施项目的建造经营和维护,在协议规定的期限内,投资者拥有项目的所有权,通过项目运营收回投资和运营成本,并获取合理的收益,特许期满后,项目所有权由政府无偿收回。该模式目前在我国很多项目中已经采用。2.2　TOT模式

TOT(Transfer2Operate2Transfer)模式,即移交—经营—移交模式,指政府部门将已经建成的项目一定期限的产权和经营权有偿地转让给投资者,投资者在一定期限内,通过运营项目收回投资并获取合理收益,并在合约期满后,将项目交回给政府部门的一种融资方式。这种融资方式由政府先建成项目再转交投资商经营,可以有效避免BOT模式中存在于工程施工过程中的各种风险,其优势显而易见,适用范围较广。2.3　ABS模式

ABS(Asset2Backed2Security)模式,即资产证券化。它通过中央政府授权代理机构设立AAA级或AA级的SPV(SpecialPurposeVehicle)以项目拥有的缺乏流动性的资产为基础,以该资产可预见的未来收益作保证,通过资本市场发行证券来筹集资金的一种融资方式。2.4　PPP模式

PPP(Privatebuild2Publicleasing2Privateoperate)模式,即私人建设—政府租赁—私人经营的方式。政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发,由私人部门进行融资和建设,政府将所租赁的项目委托私人部门运营。2.5　债券融资

从发达国家的经验看,市政债券可为城建融资

提供一条稳定的渠道,使城市能通过市场的方式,低成本、长期地筹集建设资金。但市政债券至今仍未成为我国债券市场中的一个券种,然而已开始变相地出现了一些所筹资金主要用于城市建设的企业债券,为避免造成对经济运行的过大冲击,国家可考虑

在某些省份或城市试行市政债券,待经验和条件成熟后,再在全国范围内推广。2.6　股权融资股权融资采取多种形式,对一部分基础设施进行股份制改造,提高基础设施领域的民营化程度。对于能够改造为规范的股份公司的股票,应实行公开上市;对难以整体改制的基础设施企业,可采取分解的办法逐步进行股份制改造。2.7　投资基金

当前国内居民储蓄总量超过14万亿元,发展基础设施投资基金,可引导社会储蓄有效转化为投资,为民间投资者开辟一条收益稳定、风险适中的投资渠道,并且投资基金是以资本形式注入的,因此有助于降低基础设施项目公司的负债率,提高其通过向银行贷款等方式进一步筹集资金的能力。

3　政府在基础设施投融资中的作用

　　随着我国城市化发展战略的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立,各级地方政府在城市建设与发展中应该以“经营城市”的思想为指导,把“经营城市”的思想应用于城市规划、投融资、建设与管理的全过程。

“经营城市”是城市政府在不改变资产所有权的前提下,通过对所掌握的土地、基础设施、公共服务设施等“城市资产”的使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场化运作,解决在城市建设与管理中存在的投资资金缺乏、建设效率低下等问题的一种新思路和行为,是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本,如道路、广场冠名权等进行集聚、重组与运营,从而获得收益。“经营城市”的概念强调经营的课题或对象,也就是各项城市资源。“经营城市”的思想要求城市管理者在城市管理中要具有经济效益意识,考虑城市资源开发利用及城市建设中的各种投入产出关系,充分发掘各种有形、无形城市资源的潜力,力图实现城市经营的高效益。

要经营城市,政府就必须投资兴建基础设施。具有公共物品性质的基础设施不能由市场提供,公共物品的提供就成为政府的主要责任。这类公共物品性质的基础设施必须由政府公共部门来有效地提供,通过财政预算中的公共支出提供资金,以满足社会成员对这类基础设施的需要。但在投资运作过程中也要引入竞争机制,按照招、投标制度进行操作,并须提高投资决策的科学性、规范性,促进投资效益

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的进一步提高。

对于具有混合物品性质的基础设施,如果由政府采用公共提供的方式,即由社会免费提供给消费者,人们就会过度消费该基础设施提供的服务,使该基础设施不能正常发挥功能,服务周期缩短。具有混合物品性质的基础设施既可以由私人部门通过市场提供,也可以由政府部门直接提供,或是由政府部门给予补助的办法通过市场提供。机场、轨道交通、供水、供气、供电等具有混合物品性质的城市基础设施项目,要么是投资额大,投资周期长,投资风险大,民间资本做不了或不愿意做的;要么是如果政府不做就会对消费者利益造成较大损害,原则上不适合民间投资者做的。现阶段,虽然国内出现了越来越多民间资本参与城市基础设施建设的情况,但是民间资本在整个城市基础设施建设中所占的比重还较低,这类混合物品性质的城市基础设施的生产应该

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是财政投融资的主要对象,财政投融资在这类基础设施的建设中应该占据主导地位。城市基础设施的外部效益普遍存在,政府要合理处置城市基础设施外部效益。鉴于城市基础设施项目对建设资金的需求非常庞大,对城市基础设施的投资者来说,能否在所投资的基础设施产生外部效益的情况下,获得必要的、合理数量的经济补偿将会极大地影响他们参与城市基础设施建设的积极性。一般情况下,基础设施的投资者并不能直接从基础设施建成后的运营收入中获得补偿。为了解决这个问题,政府可以采取多种方式。通常的方式是以补贴手段将基础设施投资、建设所造成的外部效益内部化。在发生外部效益时,政府要给企业以补贴,补贴额等于外部效益。除了以政府补贴的方式把基础设施的外部效益内部化为基础设施投资者的收入之外,还存在其它更直接的方式。