第一章 公共管理学导论
一、 公共管理相关概念
1.1“公共管理”与“公共行政” 有四种主要观点
第一种观点：公共行政等同于公共管理 （雪城大学麦克斯韦尔学院梅戈特） 第二种观点：公共管理包含于公共行政（奥特、海德、沙夫里兹、海斯等） 第三种观点：公共管理包含公共行政（休斯） 第四种观点：公共管理复活了公共行政（瓦尔达沃斯） 1、 我们的观点？
从以下三个角度进行分析
（1）“公共行政”与“公共管理”（从词典和词源角度分析） administration management 14种含义(Andrew Dunsire)
“处理事务” “通过自己的行动引导、 “指导或监督执行” 控制事务的过程” “运用或引导” “照料和看管” minor minstare(词源) manus
“为…服务” “用手控制”
（2）“公共管理”与“公共行政”（从学科专业词典和教科书角度分析）
administration
“政策与法律的推行”
“与保持纪录相关的活动、文件工作”
“与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”
——Owen E.Hughes,Pulic Managment and Adiministration
management
“保障大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或活动，特别是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动” ——Owen E.Hughes,Pulic Managment and Adiministration
（3）“公共管理”与“公共行政”（我国学者习惯的角度） 我国学者从组织实体和管理主体的角度
行政：国家或政府的活动，政务的推行或与公共事务相关的活动（也许就是public
administration译作公共行政学）
管理：一般被当作与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控
制一类相关的功能活动
1.2 “公共部门”与“公共物品”
public sector private sector 公共部门 私人部门
公共方式提供公共物品（公共标准） 市场方式提供私人物品 执行政府职能某一方面 （职能标准）
依赖于政府预算拨款和财政补贴（经费标准） public sector 公共部门 是公共事务的管理者和公共服务的提供者。
包括政府机构及依据政府决策产生的机构和部门的“纯公共部门”（狭义）
也包括公用事业，公共事业，非政府公共部门等“准公共部门” 或第三部门，非营利组织
（广义）
private sector 私人部门 国有企业算不算公共部门？
非盈利性公共企业是公共部门（铁路、自来水、天然气、电力、机场等） 盈利性公共企业不是公共部门
public goods 公共物品
“任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务” （布坎南）
“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（他们的消费是非竞争性的），而排出任何个人对它的分享都要花费巨大成本（非排他性）（斯蒂格利茨）
“公共物品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，非排他性是某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。”（世界银行） 公共物品分类
纯公共物品
严格满足消费上的非排他性等特征
准公共物品
不能严格严格满足消费上的非排他性等特征
有形的公共物品
看得见、摸得着的公共物品
无形的公共物品
看不见、摸不着的公共物品
全国性的公共物品
由国家或中央政府提供的物品和服务
地方性的公共物品
由地方政府提供的物品和服务
1.3“公共管理”与“私人管理”
“公共”作为与“私人”相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。（沃尔多） 公共管理 私人管理
为公众服务，追求公共利益 以营利为目的
效率意识不强 以有效的运作为动机
更强调责任 权威和责任的划分比较清楚 人事管理系统复杂和严格 人事管理系统相对简单 政治性和公共性 盈利性和有效性 相同点：都包含了合作团体的活动；都必须履行一般的管理职能 1.4 “治理”与“善治”
治理 governance
治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，
社会—控制系统及自组织网络六种用法。（罗茨）
全球治理委员会认为；“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程” 2、 善治 good governance
90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。使公共利益最大化的社会管理过程。善治是国家权
力向社会的回归，善治的过程是还政于民的过程，公民社会是善治的现实基础。
二、公共管理学的学科范围 （1）公共管理学的研究对象
公共物品（属性，特点……）、公共部门和公共组织（战略、资源、结构…）、公共管理活动的价值、过程、环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等） （2）公共管理学的学科特征 ①研究途径
观点一：不同阶段采用不同研究方法 观点二：不同学科研究途径
观点三：经济学途径为公共管理研究的重要途径 不同阶段采用不同研究途径
（1）早期采用制度或法理的研究路径（形式主义的研究方法），侧重于对政府制度、机构、法规方面的研究。
（2）20世纪20年代，受“科学管理”影响，采用所谓“原则”研究途径，主用对原则的探索
和概况。
（3）20世纪30-40年代，受政治学“行为主义革命”影响，推崇经验科学研究方法，观察、
实验、访谈、调查等。
（4）20世纪50年代后，广泛应用运筹学、系统分析、损益分析、案例研究、计算机模
拟等方法和手段 。 （2）不同学科研究途径
经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。 ①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政
策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。强调公共政策选择。 ②新制度主义（新制度学派）：一种新的、影响不断加强的研究途径 a.强调制度在政治生活中的决定性作用；
b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本； c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制； d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。
公共管理学研究途径：跨学科，综合性的研究途径。政治学、管理学、法学、心理学、经济学 …….. ②研究方法
（1）系统分析（整体分析，环境分析，结构分析，层次分析，相关分析等） （2）比较分析（异同，本质，规律） （3）实验分析（模拟实验，准实验）
（4） 案例分析
三、公共管理学的发展
1887年，威尔逊（Woodrow.Wilson）《行政之研究》，呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅，建立企业化政府
1926年，怀特（Leonard D.White）的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比（William F.Willoughby）的《公共行政管理》确立了相对独立的学术框架
第一阶段：政治与行政二分法（1900-1926） 主要代表学者有古德诺和怀特（White）
古德诺主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。（缺点：忽略了政治环境
对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有政治管理相关的探讨。）
怀特主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。
第二阶段：行政原则（1927-1937）
许多行政者关注构建“行政原则”,魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》特别强调一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。
古立克的PDSDCORB是行政原则最佳体现。
(计划、组织、人事、领导、协调、预算、报告) 第三阶段：公共行政即政治学（1938至1960年）
第二次世界大战之后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。政治学的基本箴言，如民主价值、多元政体、公民参与、社会正义、法治、正当程序等重新支配着公共行政学者的研究和实践，这时期的公共行政具有强烈的规范取向。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务帮助不大，形成了有\"公共而无行政\"的现象。
第四阶段：公共行政即管理学（1960年-1980）
一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张效法企业，提高政府绩效。这段时期将公共行政转向管理，为后来的公共管理途径的发展创造了基础。1975年乔治城公共服务实验室主任莫什金所领导的机关间政策管理援助研究委员会对预算管理局的报告中，提出了公共管理的三个核心要素：政策管理、资源管理、方案管理。
第五阶段：公共管理学（1980年后）
公共管理作为一种当代政府管理的新模式，提供了一种处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系的新思路。它几乎改变了传统行政学研究范围及主题，研究方法、学科结构和行政管理方式，成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。
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