北京大气污染治理的重点领域及对策研究

北京大气污染治理的重点领域及对策研究

北京大气污染治理的重点领域及对策研究

刘薇

(北京市社会科学院经济所，北京100101)

摘要：本文首先提出了大气污染治理与城市空间布局与城市发展定位的关系，认为北京的大气污染治理 必须厘清四个主要关系，并进而提出三条“治本”的建议。在落实首都清洁行动计划一年多来，找出当前 北京大气污染治理的主要问题和难点，进行分析，提出主要的措施建议。关键词：北京;大气污染;难点;对策中图分类号:X51

文献标识码:A

文章编号:2095-672X(2017)02-0067-05

DOI ： 10.16647/j.cnki.cnl5-1369/X.2017.02.012

Study on key areas and countermeasures of air pollution control in Beijing

Liu Wei

{Beijing Academy of Social Science Economy Department, Beijing 100101)

Abstract： This paper firstly put forward the relationship between air pollution and city space layout and city development orienta­

tion, which the air pollution control of Beijing must clarify four main relations, and then puts forward three suggestions ncuxen. In the past year, we have found out the main problems and difficulties in the current air pollution control in Beijing.

Key words：Beijing; Air pollution; Difficulty ;Ways

l

大气污染治理与城市空间布局、城市发展定位的关系

改革开放以后，随着全国的工业化发展，大量使

(2013-2017)》中的各项措施，以及分解的84项重点 任务，主要是围绕这四大主要成分。

大气污染的治理具有长期性。从世界城市环境 治理特别是大气污染治理的历程来看，系统的污染 治理过程基本都开始于二战后经济腾飞后的阶段， 从20世纪60年代开始,经过了 40-50年的时间，才基 本积累了系统的环境治理政策与经验。尽管北京的 城市化率已经达到80%以上，接近世界城市的城市化 水平,但从经济总量、人均

用燃煤，带来了大量的有机气溶胶的凝结，大气污染 问题越来越严重。而北京的大气污染气溶胶成分又 与全国的成分不同,全国是燃煤颗粒物占第一位，而 北京随着城市化的高速发展，机动车污染占现有认 识水平下

PM25解析成分的第一位，约31.1%,燃煤占

22.4%，工业及其它占18.1% ,扬尘和餐饮分别占 14.3%和14.1%。因此，《落实首都清洁行动计划

GDP、占全国GDP的比重

等指标来看,仍仅相当于世界城市上世纪80-90年代

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/环境与发展

防治与处理

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的经济发展水平。

厘清“四个关系”。大气污染治理与城市定位和 城市空间布局的关系，主要表现在以下几个方面:首 先，城市的交通结构与机动车减排的关系。在现有 的技术下,只要增加燃油机动车，就会不断增加污染 物的排放。因此，只要城市的交通布局中，如果公共 交通出行的比例不增加，新能源汽车不增加，机动车 排放的问题就不能根本解决。其次,城市的能源基 础设施布局与压减燃煤的关系。由于历史原因，城 市基础设施都是以燃煤为布局的，造成了现在大量 的煤改电、煤改气和农村新能源建设方面的难题，如 果不调整城市能源基础设施的布局,压减燃煤的困 难将会越来越大。第三，城市的产业结构与工业减 排的关系。由于北京有过工业化的发展过程，城市 定位曾经是经济中心，在产业结构中还是存在一定 比例的低端、污染型工业，尽管制定了产业负面清单 和产业疏解目录，逐步腾退污染企业，但这仍是一个 长期的过程。第四，城市建设管理现状与治理扬尘 的关系。无论是“拆”，还是“建”，整个城市还是在不 断的发展建设过程中，只要建设就必定会存在一定 比例的扬尘排放。

因此，大气污染治理从根本上就是要调整城市 空间布局，落实城市发展定位，调整城市的产业结 构，提高城市的运行能力，提高城市精细化管理水平。

图1大气污染治理与城市布局与定位的关系 三条“治本”建议:一是加快编制城市环境总体

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规划，并进一步推进城市总体规划修订与环境总体 规划相衔接。研究以大气污染治理为导向，推动形 成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。二是划 定城市增长边界和生态红线，确定生产、生活、生态 空间开发管制界限，落实用途管制。特别是要完善 城乡结合部区域规划。三是加强城市能源基础设施 建设，提高清洁能源利用比例。在广大的农村和城 乡结合部地区，能源基础设施尚不完备，从长期来 看,要合理布局农村地区的电网、气网，彻底改变北 京的能源利用结构。

2大气污染管理机制中存在的问题及对策 建议

2.1管理机制存在的主要问题 2.1.1管理机构分散

落实首都清洁行动计划，管理首都空气质量，除 市环保局进行统一监督管理外，发改、城建、交通等 部门也有一部分直接管理职能。同时，市环保局和 区县环保局作为空气质量管理的核心部门，两级环 保局设有各类内设机构与直属事业单位近200个，普 遍涉及空气质量管理，内设机构数量相对庞大，每个 机构同时管理水气声渣，使得本就庞杂的机构更加 分散，管理模式无法向专业化方向发展，管理效率低 下。

2.1.2环境监管执法力度不够，监管重心难以下沉， 监管主体责任不够明确，缺乏长期性和可持续性

大气污染物来源广泛，涉及到社会生产、生活的 方方面面，污染治理也必须多部门齐抓共管,强化部 门间联动。然而由于体制原因，一是街乡镇层面无 专门的环保部门和环保工作人员，其环保职能由不 同科室的兼职环保员承担，任务繁杂，精力难以集 中，且人员流动性大，队伍不稳定，极大地影响了属

地环境监管作用的发挥。二是新《环保法》已于2015 年1月1日实施，目前环保公安队伍尚未成立，环保

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执法在衔接方面缺乏有效手段，将制约新《环保法》 在环境执法一线的落实。2.2措施建议

发展的最重要障碍之一。虽然各大电网公司和能源 公司都提出了充电站建设规划，但大规模的建设尚 未全面展开，而且充电站的建设运营存在投资大、经

2.2.1在市级层面成立专门的空气质量管理机构， 济性差的问题，降低了投资建设基础设施的积极性。 提高管理的专业化水平

专业化机构的成立有利于集中空气质量管理各 部门的人力、物力、财力，整合各区县资源，减少行政 人员的比例，降低行政管理成本，提高工作效率。建 议设立北京市空气质量管理局，将市级环保部门和 各区县环保部门中与治理大气污染相关的职能部门 和岗位合并,作为隶属于环保局的二级局，负责全市 的空气质量管理工作，实现管理人员专业化。2.2.2建立市-区-镇（街乡）的环保管理机制，对环 保进行精细化管理

整合执法力量，在区级以下设置综合执法体系， 减少部门分割的多头管理，在管理执法上形成分区 (网格化)的管理。

3公共交通领域推广新能源汽车存在的问 题及对策建议

2014年，北京市发布《北京市电动汽车推广应用

行动计划(2014-2017年)》(以下简称《行动计划》)，计 划将提供17万辆电动小客车指标，到2017年将建设 1万个快速充电桩。

3.1推广过程中存在的主要问题

3.1.1基础设施建设滞后，影响新能源汽车投入运营

国际经验显示，世界各国在推广新能源汽车的 同时加大充电站等配套基础设施的建设。德国柏林 计划设置500个充电站;美国投资4亿美元用于示范 项目和电力基础设施建设,1亿美元用于补贴5个州 的“电动汽车项目”基础设施建设;东京计划建设300 个电池更换站。而国内新能源汽车发展的最重要配 套设施——

充电站建设滞后，已经成为新能源汽车

3.1.2部分车型节能效果和务水平有待提高

纯电动车的电池寿命短是制约纯电动车发展的 另一技术难点，在北京84路公交线路上行驶的纯电 动公交车仅运行了两年电池容量就衰减了一半，单 次充电后行驶里程从2008年的100公里减为2010年 的50公里，为公交车的正常运营造成一定的影响。 特别是夏季，电动汽车虽然安置空调,但由于供电不 足，一般都不开启空调,影响公交服务质量。3.1.3新能源汽车的运营成本高于传统柴油车

据测算，不含车辆和电池折旧费用，新能源公交

车的运营成本为传统柴油车百公里运营成本(不含 折旧）的1.43倍。按目前北京市公交车年均行驶里 程6.6万公里测算，一辆纯电动车每年的运行成本要 比传统柴油车高23.7万元。这笔费用如由政府财政 收人支付，无疑要增加针对公交运营的补贴。

此外，可能出现的高昂维修成本也是需要关注 的重要问题。目前，无论国产或进口混合动力公交 车维修费用都比较高。国产混合动力车发动机故障 率较高，一旦发生故障就需要更换零件;进口混合动 力车故障率较低，但动力系统一旦出现故障,单车维 修费用是较为昂贵的。纯电动车一般行驶2万公里 保养一次，可在一般的公交车保养厂进行养护，但在

车辆行驶中出现故障时，则必须由北京理工大学负 责研发纯电动车发动机的专家专门负责维修。今后 一旦规模扩大,维修任务必然增加。3.2措施建议

3.2.1政府财政补贴带动金融社会资本投入

政府财政补贴的目的除培育消费市场、降低购 车成本外，另一重要作用应为撬动企业自身、金融资

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本和各类社会资本的投入。新能源汽车研发阶段投 入大、效益低，此时社会资本进入并不合适，仍需依靠 政府投人和企业自身的研发力量。但包括电池、汽

3.2.4建立多源化的资金渠道，明确多种补贴方法

目前，北京市新能源汽车示范运营的资金来源 主要通过财政补贴，在新能源汽车大规模投人使用

可考虑通过 车电子、电机等相关配套产品的研发、中试和产业化， 后势必造成财政压力。借鉴国际经验，金融力量可以早期持续介入。此外，政府和企业也必 须在服务设施等方面进行相应投人，并加强跟踪维护 3.2.2统筹新能源汽车应用和配套基础设施建设规 划，提高配套服务水平

保障节能与新能源汽车示范推广应用工程基础 设施建设进度。在新能源汽车在公交、环卫等行业 大规模推广应用的同时，应与现有城市公交、环卫基 础设施建设相结合，同步完成电动公交客车和电动 环卫车充电基础设施建设，加快建设电动和混合动 力汽车整车及关键零部件产业化基地，并在北京规 模应用。

与现有的公交、环卫系统规划相结合，编制纯电 动公交客车和电动环卫车充电站建设规划,选址应 依托现有公交车站、无轨电车线路终点站和环卫场 站布局。加快电动汽车维修站建设,打造电动汽车 维修服务队伍,适应新能源汽车大规模推广应用的 需求。

3.2.3制定北京市新能源公交车运营实际情况的财 税措施

目前，北京新能源汽车运营成本和维修养护成 本均高于传统柴油车，今后如需从目前的示范运营 阶段进入真正大规模应用阶段，还需出台相关的财 政补贴办法，加强对新能源公交车的补贴力度。首 先,应根据新能源公交车实际运营成本，适当提高对 新增成本的补贴标准;第二，应区分新能源汽车专项 补贴和常规公交运营补贴,车辆电池租赁、电能消耗 与其他运营补贴应分别独立核算，避免可能产生的 交叉补贴;第三，根据不同车型，提供车价2~3%的维 修补贴。

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多种资金来源补贴新能源汽车的运营。可以通过实 施交通需求管理政策，如拥堵收费、排污费等，获取 的资金用于新能源汽车运营补贴。

4减煤换煤领域存在的问题及对策

北京通过实施能源清洁化战略,引进天然气等

清洁能源替代燃煤，年燃煤总量已经由2012年的 2300万吨,下降到2015年的1200万吨以内。目前北 京冬季燃煤取暖主要分布在城乡结合部和农村地 区，年用煤量430万吨，占北京市总用煤量的20%左 右。为此，北京在全国率先开展了治理农村散煤污 染。通过用优质清洁能源替代传统燃煤来实现“减 煤”，或用低硫优质型煤来实现“换煤”。2013-2014 年北京市已经减煤、换煤210万吨,2015-2016年采暖 季又实现农村地区、城乡结合部减煤换煤180万吨。 目标是到2020年北京平原地区村庄全部改用清洁能 源。

然而，当前减煤换煤工作的推进还是存在以下 两方面的问题:一是市政基础设施条件不足,不能满 足减煤工作的需要。太阳能和液化石油气替代采暖 用煤，需要具备较为完善的基础设施条件，如电网电 力增容、管线铺设等等。但实际情况是，由于条件制 约，基础设施跟进改善工作进展缓慢，导致减煤工作 推进并不顺利。二是煤炭的价格问题。由于优质低 硫的型煤价格高于含硫量高的散煤烟煤，群众自然 不会有动力选择型煤,需要政府投人大量的补贴资 金，对于使用优质型煤、符合北京地方标准兰碳的， 每吨奖励200元。加上尽管近年煤炭价格整体下降, 但主要是劣质烟煤价格下降,而符合北京燃煤排放 标准的优质燃煤产量不高，价格不仅未降反升。政

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府的补贴必不可少，帮助增加型煤的市场竞争力。 公司和政策机构共同合作，开发新技术是机场努力 此外，大量“私煤”无证销售，也扰乱了正常的市场秩 序，监管困难。

EADS和IAI研发出新型飞机地面

滑行辅助设备^Taxibot。该设备能够将飞机从登

的方向。2009年,

下一步继续推进减煤换煤工作的对策建议有： 机门直接拖出到跑道,而无需改变飞机自身构造和 一是加强舆论宣传引导，让优质煤替代工作深入人 心。通过印制宣传册、媒体宣传、人户宣传等多角度 全方位的宣传引导手段，让群众认识到优质煤替代 的重要性，使用劣质煤对大气污染和人体健康造成 的危害，增强群众的环保意识，并大力宣传各级政府 的优势煤和节能炉具的补贴政策，让群众感受到切 实的实惠和好处,增强抵制劣质燃煤的自觉性。二 是夯实农村地区优质燃煤的“供应、配送、质量监管” 三个体系。北京市农村新能源与可再生能源协会组 织筛选供煤生产企业，为各区县招标搭建服务平 台。积极组织村级配送专业队，由企业到村，再由村 到户,配送专业队每吨给予30-50元补贴。市质监局 加强对煤炭生产和销售企业的监督检查工作。

5对重点地区实行单独考核促进节能减排落实首都清洁行动计划分解的重点任务，主要

是在北京市属委办局、区县一级政府和部分国有企 业，如中石油、金隅集团等。但对北京空气质量造成 严重影响的首都机场地区，缺乏考核机制和手段。 因此，要对首都机场地区进行单独的环境保护考核， 形成倒逼机制，使其减少大气污染排放。具体的措 施有：

5.1使用新技术

新技术的研发和使用是减少排放的重要因素， 加快发展更清洁的可替代性能源、更先进的空管技 术、更优质的机身、引擎设计是较少排放的重要实施 途径。对机场而言，与全球的制造商、供应商、航空

操作方式。飞机直接推出技术能够有效减少飞机发 动机在滑行道上的燃油损耗,

EADS预测该技术将使

全球每年飞机地面滑行的燃料费用由80亿美元降低 到20亿美元，二氧化碳每年排放量由原来的1800万 吨降低到200万吨。5.2改善基础设施

根据

IPCC资料显示，提升空域和机场的效率，政

府和基础设施供应商将可以帮助航空业减少高达 12%的有害气体排放。可在在机场使用混合动力和 低排放的车辆摆渡乘客、运送行李。5.3推出新制度

2006年，欧盟就率先在机场地区推出了碳排放 交易政策，欧洲机场对停靠的机型有严格的环保措 施，排放不达标的飞机允许停放。

参考文献

[1] 莫忽视机场重大空气污染源——财新观点一财网一传送门（http://chuansong. me/n/857413)- 2015.

[2] 张厚美.乡镇环保“断层”如何融合——

广元市昭化区乡镇环保机构建设情况调查[J].环境教育2013(11).

[3] 王瑞.新能源车推广热追量更要保质.中国工业报2014-10-31.[4]

胡春明.电动汽车，让城市更美好.中国建设2014-10-20.

收稿日期= 2017-02-20

作者简介:刘薇(1981-),女，博士，北京市社会科学院经 济所副研究员，主要研究方向为区域生态经济与可持续发展.

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