县级部门预算精细化管理存在的问题及建议

县级部门预算精细化管理存在的问题及建议

作者：朱翠林

来源：《会计之友》2011年第19期

【摘要】 预算精细化管理就是以“精确、细致、深入、规范”为特征的预算管理模式。广西各县部门预算改革已取得一定的成效，但仍存在较多问题，与预算精细化管理的要求相差甚远。文章围绕部门预算精细化管理的要求，从管理主体、管理制度、管理要求、管理技术手段四个方面，对推进县级部门预算的精细化管理提出一些建议。

【关键词】 部门预算； 精细化管理； 管理主体； 管理制度； 管理要求； 管理技术手段

实施部门预算精细化管理是深化部门预算改革的一项重要内容，也是“十二五”时期预算工作的方向。部门预算改革自2000年启动至今，部门预算管理逐步规范、细致。但是由于县级部门预算改革起步较晚，部门预算管理仍显薄弱，与预算精细化管理的要求相差甚远。如何在“十二五”时期推进县级部门预算的精细化管理，是目前部门预算改革研究的重点。本文以广西为例，围绕部门预算精细化管理的要求，对县级部门预算精细化管理提出一些建议，期望能对推进县级部门预算的精细化管理提供一些参考。

一、部门预算精细化管理的内涵

所谓精细化管理，就是以“精确、细致、深入、规范”为特征的全面管理模式。部门预算精细化管理，就是预算管理部门要树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，抓住薄弱环节，采取有效措施，不断提高预算管理水平。

部门预算精细化管理，有以下几层含义：

一是管理主体明确。部门预算管理主体既包括预算编制和执行主体，又包括预算监管主体。管理部门不仅要树立精益思想和治理理念，而且应拥有一支政策水平、工作能力和综合素质较高的管理干部队伍，为加强预算精细化管理提供组织保障和智力支持。

二是管理制度严密、到位。管理制度包括工作规范、业务流程、岗位职责、业绩评价等，环环相扣。就部门预算而言，首先，管理部门应规范预算管理工作，健全预算编制、预算执

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行、预算监督、绩效评价等各项工作流程，并依此运行；其次，根据流程运转环节，确定工作衔接的节点和程序，科学设置工作岗位，明确界定岗位职责；最后，根据岗责体系的要求，合理确定考核标准，积极推进预算编制、执行等工作绩效考核，并强化考核结果的运用。 三是管理要求精准、细致、深入。即每一项管理制度的着眼点、责任划分、业务流程、绩效评价等都应该精准、细致，不留死角。比如部门预算编制的内容要完整细化、编制的依据要明确充分、标准应科学精准；预算执行要均衡而有效率；绩效评价标准要量化等等。 四是管理技术手段先进。预算管理是一个复杂的过程，要使管理做到精准、细致，就必须充分运用信息化、专业化、系统化的管理技术，以信息化推动科学化、精细化。

此外，预算精细化管理是一项系统工程，不可能一蹴而就。只有以薄弱环节为着眼点，有针对性地采取措施，才能达到事半功倍的效果。

二、县级部门预算精细化管理的实施与成效

自2001年起，广西壮族自治区本级部门预算改革正式启动，各市根据各自情况，逐步推进。2006年，部分县根据自治区和各市的改革经验，进行了部门预算改革。此后全区参与部门预算改革的县日益增加，2010年底扩大到全区101个县（市、区），覆盖率达93%（数字来源：广西新闻网“十一五”广西财政：数字见证成就发展结出硕果）。尽管各县部门预算改革起步的时间不同，但都建立了部门预算管理的框架，取得一定的成效，为预算精细化管理奠定了基础。

（一）部门的主体意识逐步增强

部门预算改变了原有的由上级代编的状况，从所属基层单位编起，逐级审核、汇总、核定、审批。部门（单位）成为预算编制名副其实的主角，大部分单位的领导和财务人员对编制部门预算的认识进一步提高，预算约束意识进一步加强，强化预算管理的自觉性也明显提高。 （二）部门预算管理有章可循

自2005年起，广西先后出台了《自治区本级部门预算编制规程（试行）》、《自治区本级基本支出预算管理办法（试行）》、《自治区本级项目支出预算管理办法（试行）》等对部门预算编制的程序、格式、方法、内容、支出标准等都做了详细规定。2006年，为加强对各市县推进部门预算改革的指导，又制定了《关于完善和推进我区市县部门预算改革的意见》。

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各市县参照上级的做法制定了本级部门预算管理办法，使部门预算编制有章可循。此后，自治区又先后出台了《广西壮族自治区预算监督条例》、《自治区本级部门预算财政拨款结余资金管理办法（试行）》，为市县预算监督和部门预算结余管理提供参考。 （三）预算管理逐步规范、细致、深入

首先，预算编制逐步规范。主要表现为：一是编制形式统一，即一个部门一本预算。二是编制内容基本完整。部门预算要求部门将所有收入和支出全面完整地纳入预算统一管理，统筹安排预算内外资金，综合预算格局基本形成。三是预算编审程序基本规范。部门预算编审实行“二上二下”的编审程序，预算编制基本实现程序化、规范化。

其次，预算编制方法逐渐细致、科学。部门基本支出预算采用定员定额的方法，初步建立了部门预算基础信息数据库和公用经费定额体系；专项支出预算细化到具体使用单位和项目，实行项目预算管理。零基预算编制方法基本确立。

最后，预算执行监督更加深入。管理部门扩大了对部门预算执行情况的检查范围，加强了检查力度，预算执行力得到强化。部门预算的年初批复到位率逐步提高，执行中预算追加大幅减少，部门预算的严肃性和约束力逐步增强。 （四）预算管理手段更加先进

各县全面启用了“e财”软件编制部门预算，为预算科学化、精细化管理提供技术支撑。2008年全区各县国库集中支付改革实现全覆盖，普遍使用了国库集中支付系统，使预算执行更加规范和透明，增强了预算执行管理的能力。

三、县级部门预算精细化管理存在的问题

（一）部门编制人员业务水平不高，财政指导没有到位，预算编制缺乏有力的智力支持和组织保障

1.部门编制人员主观认识不足，业务水平不高，难以保证部门预算的编制质量

尽管“先预算，后支出”的观念已逐步深入人心，但是部门实际编制时仍存在怕麻烦、应付了事的心理，特别是对项目经费预算的编制，随意匡计、编报了事的现象时有发生，并且，部门编制人员的业务能力也普遍不足。部门预算一般由单位的财务人员编制，但大多数县级财务人员没有进行过系统正规的相关知识培训，不了解部门预算的操作规程和要求，不熟悉年年调整的预算科目，不能正确掌握部门预算编制口径，而且，部分单位的财务人员年龄偏大，缺乏

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基本的电脑操作能力，不能利用专用软件编制单位预算，导致工作量加大、填报数据笼统不精确，部门预算编制质量较低。

2.财政部门缺乏专门的编制人员，难以对部门的预算编制进行有效指导

从财政部门看，目前大部分县区财政局对部门预算编制人员配备少，或没有固定的编制人员，或是将部门预算编制的职能分散在财政各业务科，预算负责汇总。因此，不管是预算部门还是其他业务部门都因人少工作量大，无法对部门报送的预算进行认真审查和指导。这一点可以从部门预算经常出现的技术性差错中得到印证。

（二）部门预算管理法律制度存在不少漏洞，绩效评价制度几乎空白，预算精细化管理制度严密性不足

1.《预算法》关于部门预算的内容不够明确

尽管《预算法》早已规定部门要编制预算草案，但是关于部门预算的编制原则、内容、方法和程序以及部门预算的审核要求、时间和方式等方面均缺乏明确的规定，部门预算的编制审核缺乏法律约束力。另外，《预算法》中也没有对部门的预算调整进行界定，使部门预算在执行中的随意性较大。 2.绩效评价制度空白

部门预算改革以来，广西区本级选择了一些重点项目、主要部门进行预算绩效评价的试点，但是预算绩效评价一直未出台相应的制度，预算绩效评价的方法、程序、结果运用等缺乏制度规定。各市预算绩效评价的工作推进更慢，县级部门预算绩效评价工作几乎没有开展。 （三）部门预算管理仍比较粗放，与“精准、细致、规范”的要求差距甚远 1.内容完整性不足，编审程序没有完全执行

首先，部门预算内容仍不够完整。全区几乎所有的县都没有把上年结余纳入部门预算的编制中；有些单位仍存在不将部分预算外收入和经营性收入纳入部门预算反映的情况，并且，由于财政部门对预算外资金仍基本遵循多收多用的做法，导致较多部门在编制预算外资金支出预算时，主要依据所取得的预算外资金收入规模，而不是以部门的事业发展为依据，预算外资金管理未能实现真正意义上的收支脱钩，综合预算没有真正到位。

其次，“二上二下”的编审程序没有完全执行。表现为：一是多数的县没有要求将部门预算递交人大审查。二是部门预算批复不统一、不及时。按照部门预算批复要求，部门预算一经人代会通过，30日内应批复到预算单位。但是仍存在项目支出分批次批复的问题，且部分专项

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支出批复时间较晚。三是“先执行，后预算”的问题依然存在。由于年初增人无计划，执行中追加人员经费预算额度大；执行中追加项目经费预算的现象也时有发生。

2.公用经费定额标准不够科学，项目预算不够细致，部分项目支出和基本支出界定不清 首先，公用经费定额标准总体偏低且不尽合理。从各县制定的公用经费定额标准看，普遍存在标准偏低的情况。如差旅费的标准为人均1 500元左右，招待费为人均300元左右，显然与实际不符，并且，定额标准也不尽合理，比如无论有无独立办公地点、办公地点远近，都按人或按车核定全年标准。此外，公用经费定额涵盖的范围也不够全面，如网络运行费、绿化费等均没有定额。

其次，项目预算编制不细致且科学性不足。表现在：一是项目预算用途不清。较多单位为了增加用钱的灵活度，都尽量隐瞒项目的具体用途。如有些部门将大部分的项目支出列入“其他支出”类或列入“商品和服务支出”类下的“其他商品和服务支出”款，“其他”两字给单位留足了调整空间。二是项目预算依据不充分。按照格式要求，单位必须对立项依据、测算标准以及预期效果等进行说明。但是大部分部门只简单列一下立项依据，不提供测算标准；有些提供测算标准的，单位间又千差万别。三是大部分的县均没有建设项目库，项目计划性、科学性明显不足。

最后，部分项目支出和基本支出界定不够清晰。比如单位共有的财务培训费，有些单位在项目中单列，有些单位列基本支出。相同此类的还有临时聘用人员工资、差旅费、招待费等等。这样，不仅难以体现公平，也使部门预算的真实性大打折扣。 3.预算绩效评价体系未建立，部门预算监督尚处于务虚状态

由于预算绩效评价体系没有建立，县级部门预算绩效评价工作几乎没有开展，部门预算监督仍处于务虚状态。从财政监管看，财政预算业务部门很大的精力用于拨付业务，重编轻管，对部门预算执行检查乏力，部门预算的财政监督没有实质性的跨越。从审计监督看，对县级部门预算执行进行审计的范围较小，能力也较弱。从人大监督、社会监督看，大多数的县均没有要求将部门预算递交人大审查，更没有对部门预算进行公开，人大监督和社会监督完全缺位。由于部门预算监督不到位，再加上县级公用经费定额不足，科目之间、项目之间相互调剂现象比较突出，上级专项补助资金被挪用和串项情况也较为严重。

（四）管理基础薄弱，系统软件不成熟，预算精细化管理的技术支撑乏力 1.部门预算的信息资料缺乏，管理基础薄弱

目前，县级财政部门的部门预算信息资料库仍处于在建阶段，部门资料比较单一，内容残缺并且更新滞后，很难为制定科学合理的定额标准提供基础。调研还发现，很多县不仅没有建立部门预算完整的信息资料库，而且连日常预算管理资料都不齐全，预算管理的文档归集比较混乱，日常预算管理工作缺乏规范化管理。

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2.系统软件不成熟，预算管理信息难以共享

目前，尽管全区大部分的县能通过计算机来收集、整理、编制、审核、汇总部门预算的基础信息，但是部门预算编制系统软件与国库集中支付软件、统发工资软件等尚未衔接，部门预算管理部门与人事管理、国有资产管理、车辆管理等部门也无法实现资源共享，部门预算编制的效率和质量不高。

四、完善县级部门预算精细化管理的建议

（一）提高部门编制人员的认识和业务水平，强化财政部门的指导责任 1.转变观念，提高认识，加大对财会人员的业务知识培训

部门是预算编制的责任主体，对部门预算质量负有直接责任。因此，单位领导应亲自主持预算编制，并改变相关人员的观念，使其真正意识到，部门预算是大势所趋，应不怕麻烦，改“被动编制”为“主动编制”。此外，还应优化会计人员组成结构，及时调整充实业务精、素质好的财会人员，并定期进行业务知识培训，提高会计人员整体综合素质，以此来提高部门预算的编制质量。

2.财政部门设立预算编审专门机构，加强对部门预算编制的指导

县级财政部门作为部门预算的组织者，要按照建立规范的预算编制、执行相分离的预算分配机制的要求，进一步完善与部门预算改革相适应的内部机构设置，设立预算编审专门机构，加强对部门预算编制的指导，提高预算编制管理的专业化水平。此外，还可开展各县部门预算编制评比工作，建立预算编制交流平台，从而提高各县部门预算编制水平和编报质量。 （二）修订和完善《预算法》，研究制定绩效评价制度 1.修订和完善《预算法》，明确部门预算的相关内容

部门预算改革历经11年，基本上在县级全面推开。部门预算应在法律层面上得到体现，笔者建议对已经出台了16年的《预算法》进行修订和完善，明确部门预算的编制原则、内容、方法和程序以及部门预算的审核要求、时间和方式等，并界定部门预算调整的范围、审批程序等，将部门预算调整纳入法定程序，从法律层面规范部门预算的执行。 2.总结和推进部门预算绩效评价工作，研究制定绩效评价制度

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鉴于广西部门预算绩效评价工作整体推进较慢的情况，自治区应制定各市县部门预算绩效评价工作的时间表，加快推进各市县的部门预算绩效评价工作。同时，自治区本级应对这几年的部门预算绩效评价工作作认真总结，并借鉴财政部和其他省份的经验，研究制定绩效评价制度，为市县的部门预算绩效评价工作提供制度参照。

（三）规范细化部门预算编制，量化预算绩效考评，提高部门预算管理的规范性、细致性、科学性和精准度

1.强化编制综合预算，严格执行规范的编审程序

首先，深化部门综合预算改革。财政部门应统一要求部门对历年结余资金的形成进行分析和归集，统筹安排，编制部门综合预算；对隐瞒预算外收入和经营性收入的单位进行处罚。同时，加强预算外收入成本性支出测算和预算保障性安排，预算外资金管理实现真正意义上的“收支脱钩”。

其次，严格执行规范的“二上二下”编审程序。一是要求各县必须将部门预算递交人大审查，审查范围可采取逐渐扩大的办法。二是严格预算批复制度。县级财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算，以维护预算的完整性、合法性。三是坚持“先有预算，后有支出”的预算安排秩序。对部门增编情况，部门要提前做好计划，财政资金要做好预留；部门追加项目经费，要走规范的调整程序。

2.完善公用经费定额标准，细化项目预算编制，明晰项目支出和基本支出的边界 首先，进一步完善公用经费定额标准体系。各县财政局应建立公用经费定额动态调整的正常机制。定额标准确立后，定期根据国家、自治区的政策以及物价变化等对定额进行适当调整，使之符合实际，切实可行。同时，在修正公用经费定额标准时应考虑到部门的实际情况，比如办公地点的不同等。此外，应适时将网络运行管理费、绿化费等费用支出纳入公用经费定额范围。

其次，细化项目预算编制，提高项目预算的科学性。一是规范项目预算科目的填报，细化项目预算的用途。要求单位必须把列入“其他”科目的支出进行分解，并对“其他”科目中填报的数额进行封顶，个别超出封顶线的需提供详细的说明。二是建立一套项目支出标准指标体系。研究制定单位相对共性的项目支出标准，并建立动态调整机制。同时，强制要求单位编制项目预算时必须提供支出标准，否则不给经费。三是推进项目库建设，提高项目预算编制的科学性。

最后，进一步明晰项目支出和基本支出的边界。对于一些单位容易混淆的、共性的开支应具体明确其填报方法，作为补充说明随编制指南一起下发。

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3.积极探索建立预算绩效考评体系，建立有效的部门预算监督机制

实行预算绩效考评是深化部门预算改革、促进预算管理精细化的重要措施。县级财政部门应在借鉴自治区、市级绩效考评试点经验的基础上，积极探索县级预算绩效考评办法，完善绩效考评指标体系，建立绩效评价通报制度，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。具体可先选择涉及民生、关乎民利项目、社会重大公益事项的资金管理部门进行评价试点，如农业、科技、教育、体彩、福彩等部门。同时，要求各县必须将部门预算及试点部门绩效考评结果递交人大审查并逐步向社会公开，以此来做实人大监督、社会监督。 （四）夯实预算管理基础工作，加快部门预算管理信息化建设 1.完善部门预算的信息资料库，夯实预算管理基础工作

县级财政部门应抓紧建立一个比较完整、系统的编制部门信息资料库，储存部门详细的信息资料，如各个部门收费收入的项目、政策依据、标准以及收入变化分析资料，资产负债状况及其对部门预算影响的资料，各部门专项业务职能以及保证正常运转的最低公用经费水平资料等等，并能及时更新。此外，建议上级财政部门对各县财政部门的日常预算管理工作进行一次全面评估，以促使预算管理工作规范化、常态化。 2.加快“金财工程”建设，实现网络数据共享

预算管理的精细化管理离不开“金财工程”的技术支撑，必须加快“金财工程”建设。通过建立财政应用系统平台，对财政管理软件数据权限进行设置，实现从部门预算、财政指标到国库集中支付诸环节的连接，提高部门预算编制与审核的精确度。通过建立与外部资源共享机制，在人员工资、津贴、奖金方面与人事部门数据共享；在资产配置及汽车编制方面与国有资产管理部门和车辆管理部门数据共享等等，进一步提高部门预算编制的效率和质量。

【参考文献】

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