资源开发和生态环境保护法律问题研究

资源开发和生态环境保护法律问题研究

资源开发和生态环境保护法律问题研究

——以陕北能源基地为例

陕北是我国重要的能源基地之一，该基地拥有丰富的能源矿产和土地资源，工农业发展已经有一定的基础，具有极大的开发潜力，由于区域自然条件的限制和历史原因，该基地社会、经济基础比较薄弱，生态环境脆弱，生态平衡明显失调，水土流失，土地沙化，资源破坏等生态问题相当严重；交通、通讯、科技、教育、文化、卫生等社会环境要素不能满足资源大规模高层次开发和经济可持续发展之需要。因此，在加快陕北能源基地资源开发、发展区域经济的同时，必须足够重视自然资源开发与社会生态环境的综合协调，制定和完善各种环境资源政策法规，实现生态文明、环境友好型的区域经济高速发展。本课题正是基于这样的背景，将在综合分析陕北能源基地环境资源的现状、开发利用中存在的问题的基础上，比较系统的提出环境资源保护的法律和制度对策。

一、陕北能源基地环境保护基本概况

陕北能源基地位于黄河中游、毛乌素沙地南部，陕西省的北端。包括榆林地区的神木、府谷、榆林、横山、靖边、定边6个县市。全基地总面积33,866.33km2,占全省总面积16.3%。长城横贯全区，以北为风沙草滩区，面积占53.2%,以南为黄土丘陵沟壑区，面积占46.8%。

该基地拥有丰富的能源矿产和土地资源，工农业发展已有一定的基础，具有极大的开发潜力，由于区域自然条件的限制和历史原因，该基地社会、经济基础比较薄弱，生态环境脆弱，生态平衡明显失调，水土流失、土地沙漠化、资源破坏等生态问题相当严重，所以在加快该基地资源开发、发展区域经济的同时，务必重视资源开发与社会生态环境的综合协调。

（一）神府矿区生态环境问题及其原因

神府矿区煤层厚，煤质好，埋藏浅，易开采，是我国重要的煤炭工业基地。经过多年发展，区内已经建成大型煤矿5个，中型煤矿8个，小型煤矿400个。2004年生产原煤8186万吨，

占全省原煤总产量的62%；今年上半年生产原煤5424万吨，为我省乃至国家经济发展做出了贡献。同时，煤炭资源的不当开发也引发了严重的生态环境问题，引起了各级领导的高度重视。2

神府矿区生态环境严重受损与不正当采煤活动引起的地表塌陷直接相关。在煤炭开采活动中，煤层开采后，顶板冒落导致上覆岩层发生下沉、变形，形成地表下沉、断裂和塌陷。其变形程度一般与煤层厚度、埋藏深度和采煤方法密切相关。

神府矿区的煤层一般埋深小于100米，煤层厚，企业大都采用一次采全高的方法开采，冒落带和裂隙带一般可以导通至地表，加上地表多为流动性较强的沙土等因素，地表沉陷表现较为明显，形成了较多的裂缝、裂隙，引发地面塌陷，道路、耕地沿裂缝下沉，水土流失。同时，煤层开采形成的裂隙破坏了采空区上覆地层潜水含水层结构，造成地表水泄漏，地下潜水疏干，影响当地人畜用水和生态系统，加剧土地沙化和荒漠化。这是神府矿区煤炭开采引发生态环境问题的直接原因。

除过上述直接原因，在政策和制度层面上的原因主要是：一是矿区开发规划对生态环境保护

缺乏刚性措施。矿区开发规划没有进行环境影响评价，没有从源头对开采开发活动可能造成的生态环境影响进行充分论证，并提出明确的预防对策，导致生态环境保全、重建责任缺位，措施缺失，出现了煤炭开采和生态保护两张皮。二是煤炭开采企业的发展出现了问题。片面追求企业自身发展和经济效益，忽视生态环境保护责任，没有主动承担“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复”的保护生态环境任务；问题出来以后，消极被动、没有主动采取相应补救措施。 三是有关部门和当地政府监管不到位。部门监管职责既相互交差又存在缺位，企业择其而听之，弱化了监管强度。地方政府只注重点上问题的解决，没有从建设和谐矿区、促进可持续发展的高度研究解决问题，协调解决的难度较大，力度较小。四是政策导向不利于保护生态环境、建设和谐矿区。煤炭矿产资源税税率过低且计税基数选择不当，征收生态环境补偿费的政策刚刚出台又被取消，塌陷区的农田损毁、农民搬迁补偿没有相应标准，失地农民的生活保障没有着落等等。

（二）榆林地区石油天然气资源开发存在的问题

榆林地区具有较为丰富的石油、天然气等资源。石油的预测储量1亿吨左右，探明储量2500万吨，1榆林地区丰富的油气资源在为地区经济社会发展带来巨大经济利益的同时，也带来了严

重的生态环境问题。我们通过调研发现： 第一，油气资源开发过程中造成了地表水和土壤的污染。钻井过程中产生的钻井废夜、冲洗废水，修井作业后排放的还有污水，压井卤水等等，这些废水中还有石油类、盐类、各种有机聚合物、可溶性金属元素、有机疏化物淋化物及燃料油润滑油等污染物质，排入水体会对地表水及周边环境造成极为严重的损害，而且也会损害人类的健康。再如原油泄漏也会使或者溢油都会使原油中的有害物质渗入或随着雨水的冲刷流入地表水中，污染环境。第二，油气资源开发过程中的废气污染。钻井作业产生的废气，露地原油的挥发气体，采油过程中燃料废气和工业废气含有大量的烟尘、二氧化硫、氮氧化物，氢化物等等，都会对大气造成严重污染。第三，油气资源开发过程中造成的毒污染。钻井的废气泥浆、废水、废气中都含有一定浓度的有毒有害物质，如汞、砷、氰化物等。2这些物质不但对油区的环境造成毒害，还对油区的农作物以及油区生活的人们的人身造成极大的损害，严重影响油区人们的生命健康。第四，油气资源开发对生物多样性的损害。油田开发施工过程中对于植被的破坏程度非常高，个别的生物种群可能被全部铲除消灭。钻井过程中产生的污染物会通过植物的根、茎、叶等各种途径进入植物体内，影响植物的生理性质和存活时间。在油田附近经常可以看到，植物叶子的表面会覆盖一层油污，阻挡植物进行光合作用，直接威胁植物的生存。埋设管线使土壤的结构、肥力等因素受到影响，管线运行期间，由于输送物质的影响，会使地表温度、水文，径流模式产生变

化而影响到生物的生长和繁殖。而且管道铺设可能还会带来外来物种的入侵，这些都会影响油区的生物多样性。油田的开发建设对野生物也有驱赶惊吓的影响，而且无论这些工程项目是长久还是临时占地，都影响了野生动物的栖息地，再加上人类活动的增加和机器的轰鸣，以及植被面积的减少，都对野生动物的生存构成了直接的威胁。区域地表流径的变化会导致绿洲的萎缩直至消失。第五，油气资源开发过程中造成的放射性污染。随着测井技术的发展，放射性物质得到了广泛的应用，使其成为油气资源开发的新的污染源，也是油田开发生产过程中放射性污染源的主要来源。在放射性测井中使用的放射源有伽玛源、中子源、和放射性同位素，主要放射物质有镅－铍、铯、镭、钡、碘、锡、钴等。这些元素对测井的人体和井口环境都会造成严重的环境污染。第六，油气资源开发过程中的噪声污染。施工过程的机械噪声、气流噪声，以及车辆的噪声，错综复杂，相互影响，向四周辐射，造成声污染。第七，油气资源开发过程中造成的固体废物污染。如钻井泥浆和钻井岩屑。不同钻井过程产生的废弃泥浆由于组分、种类、性质不同而产生不同的环境影响，其中深井泥浆和油基泥浆有毒有害物质含量高、用量大，对环境的影响和破坏也很大。而钻井岩屑中经常混杂钻井液和石油类物质而污染环境。

此外，在石油开发的过程中，由于利益分配机制未理顺，中央企业和地方企业、政府和当地

群众之间的利益冲突不断升级，这不但影响了我国未来重要能源资源的有序开发，同时也给社会造成了许多不稳定因素。由于缺乏对开发区生态破坏的补偿机制，采区生态治理和恢复投资在资源生产成本中列支较少，企业不愿投资治理，地方政府想治理却苦于财力不够，矿区环境治理投入十分有限。在我国的石油和天然气主采地区，开采对生态环境的影响没有评估的体系和标准，更无从谈赔偿问题。这一系列问题的存在都给我国的环境造成了巨大的损害，也为国民经济带来了巨大的经济损失。

二、陕北能源基地生态环境问题的法律原因

我国现行的自然资源、环境保护法律、法规已基本成形，已初步形成相应法律体系，即以宪法为统领的、以环境基本法律为中心的，以国家行政法规为重要内容的，并以大量部门规章和地方性法规为辅助的有机统一的法律体系。但是，尽管我国现行环境法律立法是比较完善和成熟的，但由于对环境法认识上的偏差和传统行政体制的惯性，它本身不可避免地存在着一些不足和缺陷。1

（一）我国《宪法》规定的不足。

宪法是国家的根本立法，其有关规定显示着一个国家对某个问题的重视程度，由此决定着某问题在该国社会生活中的法律地位。我国《宪法》对环境与资源的规定表明我国对环境与自然资源问题的高度重视。但是由于当时对环境问题认识上的不足，导致宪法规定有一定偏颇性。首先，宪法对环境问题强调防治污染，而忽视资源保护。这表现于有关资源问题的规定更多强调的是所有权的归属和自然资源的利用而非自然资源的保护。其次，宪法对环境问题强调国家对其保护，而忽视普通公民的参与。这表现于宪法没有规定公民的环境权。现代各国越来越认识到环境问题已不单单是政府的问题，更是广大公民生活质量和持续提高问题，国家所做的只是保护而已，其最终的实现要靠广大公民的积极、主动的参与，成为环境保护问题的主体。

（二）作为环境与自然资源基本法的《环境保护法》的不足。

在我国现行环境法律体系中，《环境保护法》在一定意义上来说，处于环境与自然资源保护法中基本法地位，其对环境与自然资源保护相关规定是其他环境法规定的基准。从法理上说，作

为环境与自然资源保护基本法，其对环境与自然资源保护的规定应是统一和平衡的，也就是说，其对环境污染防治和自然资源合理开发、保护基本方针和基本政策的规定应是同等对待并因而同时规定的，而不应只是规定环境污染防治或者只规定自然资源保护。《环境保护法》第2条中尽管写着“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，但其有关规定基本上是围绕环境污染防治角度进行的，正如该法第1条开宗明义地规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”，而对自然资源保护则留给了其他单行法规定。这样，该法就不可避免地无法发挥其环境基本法的作用和功能。从而也给人一种环境法只是环境污染防治法的不良印象。《环境保护法》这样的规定导致现在陕北自然资源开发中的法律缺陷，如对现在各地正在进行的退耕还林工程的法律依据是什么，就无法确定。因为按照现行的《土地管理法》规定，现有的耕地是不能随意转变为其他用途的。如果将《环境保护法》作为真正的环境基本法，对环境与自然资源保护作统一的协调和规定，就可以很好地解决这个问题。

之所以会造成这样的情况发生，是受到行政机关现行工作体制的划分影响的。根据现行行政

机关工作体制安排，环境保护总局主要负责环境保护，而自然资源的保护则由农业部，国土资源部等负责，尽管环保局同时负有“监督”和“协调”职责，但这无疑破坏了环境与自然资源统一协调的保护，使得相关法律与部门无法统筹考虑环境与自然资源问题。所以，这要求国家必须设立一个专门机构来协调相关部门的行动。这是因为，环境与自然资源保护无法以一个统一的机构来统一保护，但它们又需要统一协调保护。

（三）环境与自然资源保护单行法的不足。

由于人为地将环境与自然资源区分开来，导致环境与自然资源保护的立法各自为政，尤其是在涉及有关部门权力划分和行使上，显得各行其是，由此使得环境与资源保护单行法执法效果大打折扣，而且，我国的自然资源单行立法主要是站在如何很好地利用和开发角度去规定的。虽然各部门的自然资源立法中都规定有保护的规范，但其目的是为了保护自然资源的经济价值（即保护国家对其持续开发利用所带来的经济利益），而不是保护自然资源作为环境要素给人类带来的生态效益（环境利益）。这一重大立法缺陷导致现实生活中经济发展先行、环境保护其次的工作思路，即先污染、后治理。1

（四）国务院环境与自然资源保护行政法规的不足。

环境与自然资源保护和发展的特殊性决定了代表国家的政府在其中的重要地位。换句话说，政府对环境与自然资源的保护起着十分重要的作用，甚至是决定性作用。由此，政府对环境与自然资源始终一致的保护是必需的。综观我国的环境保护行政法规，无疑体现了政府对环境的重视与保护。但是，我们也注意到了，我国的环境行政法规的制定基本上紧紧围绕着经济建设先行的路子而亦步亦趋的。这样的立法模式基本上是亡羊补牢性质的。

（五）国务院各部委、局环境行政规章的不足。

国务院各部委、局制定的环境与自然资源保护行政规章的最大不足在于协调性不够，有各自为政之感。作为国家最主要的环境保护主管部门的国家环境保护总局所制定的立法更多的是防治环境污染，而对自然资源的保护无法纳入其保护协调范围。由此导致国务院各部委、局环境与自然资源保护规章相互之间的不协调和矛盾。这就不可避免地大大降低它们对环境与自然资源保护的力度。尽管国家环保总局经常与有关部委联合发布通知，但这并不能改变它们相互之间的权力

之争与相互扯皮、推诿。

三、陕北能源基地环境保护的立法完善

根据以上分析，我们认为，陕北地区环境与自然资源保护应主要从以下几方面着手完善现行环境资源法律制度。

（一）在《环境保护法》中，强化自然资源保护的内容

从严格意义上说，我国现行的《环境保护法》还不是真正的环境与自然资源保护基本法的。可以说，这是我国当前环境保护不力的重要因素。毫无疑问，它无法统一协调环境保护与自然资源保护、开发问题，由此导致环境与自然资源保护执法中的多头管理、争权管理，在很多重大问题上又无法管理的窘境。现行《环境保护法》将环境保护与自然资源保护、开发人为分割开来，造成环境保护只是事后污染防治法，而自然资源法则是经济利用法的不良印象。环境科学发展表明，环境是一个统一的整体，它需要统一、协调、有力地保护。

《环境保护法》应在以下方面加以修改和完善：第一，立法目的重新定位，应将环境与自然资源的统一协调保护和实现可持续发展作为其立法的目的，摒弃单一的污染防治论和经济发展论。可确定为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，根据《宪法》，制定本法。”第二，环境保护的内容与自然资源保护的内容应该并重并统一。也就是说，环境法应针对所有环境，包括生活、生态或自然环境或资源的保护、开发和利用行为，而不是仅仅针对环境污染。第三，确立新的环境法原则，即协调发展原则；预防为主、防治结合原则；开发者养护、污染者治理原则；协同合作原则；公民参与原则。2第四，确立新的监督管理体制。其内容包括：明确国务院和各级人民政府在监督管理体制中的地位和作用；明确环境保护部门对环境和自然资源保护的统一监督权；建立环境保护部门的协调机制，即设立协调机构解决目前监管体制中职责划分不清问题；明确相关部门的职责分工、相应权限和相互关系。

（二）补充和完善环境资源法基本制度

主要有以下制度：第一，明确生态效益补偿制度。陕西省是资源大省，储藏着丰富的煤炭、

石油、天然气及矿产资源。近些年来，在国家产业政策的指导下，陕北的能源、交通和原材料工业得到迅速发展。资源的开发利用，促进了地方经济的发展，带来显著的经济和社会效益。但是，由于观念、意识、管理、资金等各种因素的影响，造成的环境问题日趋严重，在原本生态环境十分脆弱的情况下，欠帐越来越多，包袱越来越重，不仅引起社会的强烈反响，同时也严重制约了当地社会经济的协调发展。为此，国家和省委、省政府高度重视，明确要求试行土地复垦保证金和征收环境补偿费制度，力求寻找解决问题的各种方法。我们在调查研究的基础上，探索陕西省能源开发生态环境补偿机制，制定了生态环境补偿费征收管理办法。第二，征收生态环境补偿的依据。第三，环境资源的价值观念。1、环境与资源是统一的，大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物等自然资源都是构成环境的要素，环境和自然资源统称为环境资源。2、环境资源是有价的。过去认为天然的环境资源不存在价值，导致了环境资源的无偿占有和掠夺性开发及浪费，结果环境资源损毁，生态环境恶化。可是恢复和改善环境需要巨大的经济投入，反而制约了经济发展，因此，应坚持“经济建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的指导方针，实现经济、社会、环境效益的统一。3、征收环境补偿费就是对环境资源受到污染和损害的补偿，使环境资源为人类生产活动所付出的代价列入生产成本，逐步纳入国民经济核算体系。4、实施环境工程的实践基础。在神府煤田开发中，曾集中投资安排的部分水土保持设施、绿化

工程等，已经取得了显著效果。华能精煤公司在风沙源头、公路、铁路沿线、大柳塔小区和黑炭沟采取系列生物治理措施和工程治理措施，按河道整治规划，修筑了四条护坡大堤，工程治理费用共计1.3亿元。截至2005年春季，矿区完成治沙造林59599亩，铁路沿线栽种沙障640多万平方米，植树13.9万株，栽灌224万多株，使局部环境明显改观。这就证明，征收生态环境补偿费进行区域环境整治，必然获得可观的环境效益。尽管如此，采煤生产过程每年对环境的损害仍高达4000多万元。1

《中华人民共和国环境保护法》及国务院、中央办公厅《关于进一步加强环境保护工作的决定》、《环境与发展十大对策》及《国务院晋陕蒙接壤地区能源开发区环保检查现场会议纪要》等文件中明确规定要运用经济手段保护环境，实行资源有偿使用原则，坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，认真保护和合理利用自然资源。国家计委、财政部有关于征收环境补偿费问题的意见，国家计委和陕西省计委组织编制的《晋陕蒙能源开发区环境保护规划》和《神府能源开发区环境保护规划》中都提出要征收生态环境补偿费。国家环保局在全国开展了征收生态环境补偿费的研究及试点工作，其中将陕北榆林、铜川也列为试点地区之一。

陕北能源开发区资源开发、矿产品加工生产以及向外输送能源等的开发生产活动须缴纳生态环境补偿费。生态环境补偿费征收的具体工作由环境保护主管部门设立的环境监理机构负责。环保部门十几年来已形成了较为健全的监理机构，榆林、铜川两地有一支55人的监理队伍，都经过不同程度的专业培训，同时具有排污收费的经验，业务能力和政策水平能够适应征收生态环境补偿费工作需要。

榆林、铜川两地区对主要收费项目满额计算，每年约征收1.4亿元。具体估算见下表：1

产品名称 产量（万吨） 单价（元） 征收额（万元）

煤 炭 2000 40 7800

石 油 42.2 800 1179.2

水 泥 400 250 2000

土 焦 50 80 80

天然气 15亿立方米 80 80

石灰石 377 30 113.1

合计 14319.8

这个数额远远达不到实际环境损害应补偿的程度，况且实际生产也远远达不到满额收费的程度。根据排污收费的实际情况以及目前生产运行的规模，每年预计可收约5000万元的环境恢复和整顿资金。虽然征收额不大，但基本能够体现付出环境代价的补偿，也能适应目前社会经济的承受能力。

（三）修改排污收费制度并建议开征“区域环境污染综合治理税费”

虽然我国已经将超标排污行为规定为违法行为，环境保护部门也可以对该行为予以行政处罚，并按照排放总量对不超标者计征排污费，但是排污收费较低，造成处罚标准过低，对环境违法行为起不到应有的惩治作用。现在，违法成本低，守法成本高是环境保护法律法规普遍存在的问题。所以，我们应该适当提高排污收费标准，以便各个地区根据自己的实际情况在上位法规定的范围内进行适当调整。

为了弥补排污收费制度方面的不足，我们建议开征“环境污染综合治理费”。在近二十年的石油开发活动，使区域环境总量的承载力不堪负重，对油区的水环境造成了较为严重的污染，甚至直接影响到了饮用水源的安全。比如：长庆油田公司在延安市城区的饮用水源保护区王瑶水库流域有近100万吨的产能区，石油开发中造成了严重的水土流失和环境污染。据水利部门测算，水库流域进行石油开发以来，水库年平均淤积量达1000万吨以上，原2.03亿立方米的总库容现已降至8000多万立方米，使得投资2亿多元的王瑶引水工程被迫于2004年停止供水，市政府又投巨资实行清库拉沙和除险加固工程，造成了巨大的损失。2同时由于石油开发，大量资金用于区域水环境治理和饮用水源地的保护建设，增加了市县财政的负担。为此，建议向石油开发企业征收“区域环境综合治理税费”，具体收费标准为：在饮用水源保护区和地面水源头区域进

行石油开发的，按每吨原油10－20元征收，其它区域按每吨原油5－10元征收，资金全部留于油区驻地市级财政，由油区驻地市财政统一安排用于流域环境综合整治和饮用水源地的保护建设。

（四）修改清洁生产制度

目前，油气资源开发、生产仍然更多的关注本身生产成果如何，经济效益的高低等，而对开发、生产、活动产生的自然环境综合效应的关注还是不够，看不到全局利益。2003年1月1日起施行的《清洁生产促进法》体现了一定环境成本内部化的要求，在工业、农业、餐饮等服务性行业、建筑工程等领域中建立了改进技术、回收、循环利用、绿色包装、内部监测与政府监控相协调等制度，赋予法律强制力保障实施。但是这部法律规定的很多内容还不够具体，缺少可操作性。建议针对油气资源开发制定具有针对性的可操作性的，具有严格执行标准的法律法规，使资源开发的生产活动真正变得“清洁”。

（五）建立环境侵权的人身损害保险制度

现在我国尚未建立环境侵权的公益诉讼制度，1所以对于环境污染导致的区域性的人们的人身损害赔偿我国立法尚属空白。近年来国内关于环境侵权诉讼的讨论极为热烈，既然诉讼制度的建立有着这么长的路要走，所以我们认为可以首先确立环境侵权人身损害保险制度。这一制度的确立主要是针对由于环境污染而带给人们的人身损害赔偿。由于油气资源开发生产过程中所造成的一系列的环境污染和毒污染，势必给油气资源开发区的人们造成健康方面的损害。很多人身损害造成的后果非常严重，甚至导致死亡。而对于这一部分受害群体在我国目前的诉讼体制下很难得到法律上的救济，所以建立环境侵权的人身损害保险制度，使受害人不通过企业直接从保险公司得到赔偿，可以有效地维护受害人的合法权益。

（六）建立油气资源开发的环境风险评价法律制度

环境风险是一种潜在的自然灾害，是环境灾害发生的可能性与不确定性，主要是指由于人为因素引起的，以自然环境为传递媒介并且会反作用于人类及其赖以生存的生态环境的灾害。2环境灾害可以分为两大类：一是渐进式环境灾害，如臭氧层破坏、酸雨、温室效应等，一般是与某种有害物质的长期排放或与受体的长期接触有关，具有影响时间长，范围广的特点；二是突发式

环境灾害，如毒物泄漏灾害等，通常是由某种突发事故引发，具有危害时间短、范围有限等特点，但造成的环境、人身及财产损失仍然远远超过一般的环境污染。油气资源的生产过程存在多种环境风险，如井喷、爆炸、火灾、油气泄漏、溢油等。这些风险既可能单独发生，也可能交叉发生或连锁发生。发生的原因既可能是人为因素，也可能是自然因素。一旦这些风险转变为事故，其后果往往会造成巨大的财产损失和严重的人身伤害，同时也会给环境带来难以恢复的破坏。油气资源开发过程中的事故发生率很高，所以应当尽快建立油气资源开发的环境风险评价制度。

建立环境风险评价法律制度，主要应考虑以下几个方面的问题：1、环境风险的主要评价对象主要是会造成巨大危险的大型设施以及具有爆炸、火灾和毒物泄漏等潜在严重风险的工厂或生产单元等，如石油开采、钻探、石油精炼厂、核电站等。2、环境风险评价的重点应该是容易发生突发事故的生产环节，同时也应考虑工程区域的环境生态的敏感性和脆弱性。3、环境风险评价的主要内容应该是：收集背景资料，如有害物质的情况、与设施有关的工程图纸、工艺流程等信息；风险评价，即潜在危害事故和风险评价；环境保护措施，即对于可能出现事故时的在设计、建设、运营过程中如何采取有效的缓解措施等；与环境保护措施相一致的环境监测。4、建立油气资源开发的环境风险的保险制度：对于很多不确定的风险的发生我国立法可以借鉴国外的做

法，建立企业环境风险保险制度。即（强制）要求企业在设计施工过程中对于自己的工程可能造成的环境损害的风险向保险机构予以投保，一旦发生上述风险，可以从社会的角度筹措资金，尽最大可能的挽回损失。

（七）修改和完善《环境影响评价法》。

我国在1979年颁布的《环境保护法（施行）》，首先规定施行环境影响评价报告书制度。随着经济的发展和环境问题的加剧，1986年国务院颁布了《建设项目环境保护管理办法》，1998年对其作了修改，颁布了《建设项目环境保护管理条例》，针对实行多年的评价制度在评价范围、内容、程序、法律责任等方面作了修改、补充和更具体的规定，从而推动了中国环境影响评价制度的建立。该制度在中国实行了二十余年，发挥了很好的作用，但实践中也存在一些问题。2002年10月28日全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，这部法律不仅提高了环境影响评价的立法层次，而且针对现实生活中存在的问题对《建设项目环境保护管理条例》进行了修改和补充，《中华人民共和国环境影响评价法》的建立标志着中国已经确立了较完整的环境影响评价制度。但《中华人民共和国环境影响评价法》仍存在着一些不尽人意的问题，如对

于需要进行环境影响评价的具体范围，该法没有明确；环境影响评价的公众参与权和公众实现其环境影响评价参与权的具体程序，以及公众在论证会或听证会上是否有否决权等问题也没有明确具体的规定；公民因环境权受到侵害而提起诉讼的问题也未曾涉及,等等。

我国学者对环境影响评价的定义在《中华人民共和国环境影响评价法》出台前不尽统一，1《中华人民共和国环境影响评价法》出台后，其第2条为环境影响评价下了明确的定义：“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”该定义基本上统一了对环境影响评价含义的不同理解。

关于环境影响评价的原则，《中华人民共和国环境影响评价法》第四条规定：“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”从这项规定中可以看出环境影响评价的原则主要包括（1）预测性原则；（2）经济建设与环境保护相协调原则；（3）客观性原则；（4）公开、公正性原则；（5）强制性原则。

关于环境影响评价的范围，《中华人民共和国环境影响评价法》－改以往主要局限于对建设项目进行评价的做法，第7条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”，以及第8条“对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”这些规定扩大了环境影响评价的范围。同时考虑到建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行了分类管理，规定：（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（3）环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

以上是我国对环境影响评价的定义和相关的法律规定，俄罗斯联邦的环境影响评价制度关于环境影响评价范围的规定比我国更宽泛，因为俄罗斯联邦环境影响评价制度是建立在两个假定基础上的，即假定一切拟议进行的经济活动，都是可能对自然环境产生不良影响的活动，都是可能

对人和环境具有潜在的生态危险，并且不能允许其实施的活动；假定一切拟议进行的经济活动和其他涉及自然资源利用和环境保护的活动方案，规划、计划、草案等的设计人员，在对活动的方案、规划、计划、草案等进行是否符合国家的环境要求方面是有过错或有过失的。这两种假设几乎将国民活动的各个方面都规范在环境影响评价范围之内，这种宽泛的规定对环境与资源的保护更为有力，也符合国际发展的趋势。而《中华人民共和国环境影响评价法》虽然较《建设环境保护管理条例》规定的仅对建设项目实施环境影响评价这一范围多了一项国家规划，但对于其他的国民活动、政府行为和政策，没有加以规范。特别是对于建设项目，我国的《环境影响评价法》规定了分类管理，这种规定会使许多影响环境的项目不经过环境影响评价就开始建设，一旦造成实际的环境污染或破坏了生态资源，在事后是无法或很难进行补救的。因为，该法所言的“可能造成的重大环境影响”、“可能造成轻度环境影响”、“对环境影响很小”等对环境危害的程度，在建设项目实施之前很难把握，建设项目只有经过环境影响评价才能大体预测它对环境是否能产生影响，将产生怎样的影响。因此，借鉴俄罗斯联邦环境影响评价制度的规定，我国相关法律、法规应当扩大环境影响评价的范围。

西部大开发的重大决策特别是有关陕北能源开发的重大决策基本上都和环境有重大关系，所

以必须扩大我国《环境影响评价法》的评价范围，以保证陕北能源开发中环境先行原则的实现。

（八）修改《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》

2000年12月陕西省人大常委会制定了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》，以下简称《条例》。“条例”施行后对我省的经济发展，特别是对陕北煤、气、油、盐资源开发中的环境保护起到积极地作用，做出了很大的贡献。但是随着经济的增长，形势的发展，在资源开发环境保护中出现了许多新的问题，新的情况，地方政府难以处置。为此我们认为应根据实际情况尽快对《条例》做一些修改，以便于地方上依法规范一些业主的不良行为。根据我们对榆林市的调研，榆林市目前的情况主要存在以下问题：

第一，人为诱发地质灾害频发，给当地群众造成了较为严重的经济损失。近年来，随着煤炭市场的好转，各煤矿企业加大开采力度，造成的山体崩塌、地表塌陷、水源泄漏等灾害日益增多，给当地群众的生命财产安全造成了严重危害。大柳塔矿、活鸡兔矿开采造成的地表塌陷面积分别为11.76平方公里和4.8平方公里，神东公司和镇政府虽然进行了搬迁安置，但由于补偿款与新

建房屋所需资金差距较大，老百姓无力承受，仍有部分群众居住在采空区危房之中，有的只好住在简易房里，大柳塔镇三不拉村张家渠小组受大柳塔煤矿开采影响，村庄四周塌陷，塌陷区最近距村庄仅30米左右，居民生活受到严重威胁。店塔镇范家沟村因神东公司经营的榆家梁煤矿开采，造成山体破碎，山脚下的公路等设施也置于塌方的威胁之中。1

第二，水均衡遭受破坏，产生各种水环境问题，神木县煤炭埋藏浅，煤层厚，煤矿开采过后，很容易造成地下隔水层破坏，从而引起区域性地表水泄漏，地下水位下降，破坏了采煤区地下水均衡系统。目前，已导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树木枯死，矿区村庄普遍发生水荒。据统计，神木县目前已有数十条河流地表径流断流，20多个泉眼干枯，黄河主要支流窟野河因一年三分之二以上时间断流变成季节河。大柳塔镇一些村庄受煤炭开采影响，水地起旱、水井干枯，人畜饮水要到几十里外的沟里拉水或买水吃。

第三，废水、废气超标排放，环境污染严重。煤矿开采、加工排放的大量废水、废渣，大部分未经处理直接排放，造成土地、河流严重污染，神华集团大柳塔煤矿、榆家梁煤矿生产能力成倍增长，但矿井废水不经过处理，长期超标排放。神华集团位于内蒙伊旗境内的补连塔煤矿、马

家塔煤矿、上湾煤矿及洗煤厂废水、废渣直接排入窟野河上游乌兰木伦河，神木境内大柳塔、榆家梁等大矿排污、排渣，直接导致窟野河下游水质污染。同时，道路扬尘、矸石自然等造成的大气污染突出。拉煤车辆造成的道路扬尘污染十分严重，道路两侧100米范围内土地不能耕作，农作物不能生长。

第四，火灾隐患日渐增大。随着煤矿综采设备的改进和技术水平的提高，神东公司大矿“切豆腐”式开采将地表成片割裂，裂缝由此加大并延伸，由于企业不能及时填埋，导致矿井漏风严重，必将诱发采空区余煤氧化并自燃，发生火灾。

第五，社会矛盾不断激化。因采煤引起的环境污染和地质灾害，当地群众生产生活安全受到了影响，村企矛盾不断激化，村民大规模上访明显增多。近年来，矿区群众针对神东公司的上访已达100多批，4000多人次。上述问题若不采取有效措施加以解决，势必影响社会稳定。

对上述存在的几个方面的问题，由于“条例”制定的过于原则，而且处罚偏轻，所以在具体实施中，一方面难以操作，另一方面处罚不力，起不到应有的作用，造成目前这种状况继续危害，

而且愈演愈烈，后果相当严重。因此，建议省人大常委会应尽快修改“条例”。

(1)个别条款的制定应具体一点，更具有约束力。《条例》第一章总则中第四条所列：“坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿的原则”，但是对于不自觉执行的单位和个人，“条列”规定的处罚标准过低，根本不具有约束力。应根据实际情况制定一个切合实际的，有约束力的标准。(2)增加章节、条款。“条例”第四章第三十六条“采取措施、防止地面沉降等”，应增加已经发生的地面沉降、开裂，山体滑坡、山体崩塌，地表水渗漏、河流断流、植被干枯等内容，还应增加，造成群众住房倒塌、土地无法耕种、异地安置等内容。第五章中应增加由此造成的危害、损失应由谁来负责，谁来组织、安排、补偿等，同时确定一个合理的补偿，安置费标准。(3)参照周边省区的具体做法，设定或开征提高生态环境补偿基金，由地方政府专门用于资源开发生态环境的保护和治理。

四、陕北能源基地环境保护的循环经济思路

与西方发达国家不同，我国循环经济战略的产生背景和实施目的有着特有的国情。西方发达

国家为了合理处置越来越多的废弃物因此实施循环经济，其循环经济的产生是从消费领域开始的，因此西方循环经济发展的目标也更多的侧重于消费、生产过程中废弃物的处理。中国的循环经济却是在高速发展与资源、环境矛盾尖锐化的过程中产生的，高速发展导致的资源压力要求政府尽快寻找到一种可以对其进行有效缓解的方法，循环经济正是在如此的背景下被推上了中国的历史舞台。因此，中国循环经济实施的首要目标是要有力的对进一步的发展提供资源上的支持，这决定了中国循环经济的立法应当有所侧重，即应当注重部分急需领域的特殊立法。

同时，循环经济在各个方面的推广同样也需要有总则性的指导，对于非急需部分、未及时进行特殊立法部分的循环经济项目在不对急需领域特殊立法产生不利影响的同时我们不应对其放弃调整。因此以一般性立法对其作原则性、指导性的规定仍有必要。

（一）指导思想、原则和主要目标

在陕北能源重化工基地，发展循环经济，建立循环经济法律制度，实现资源的循环利用和可持续利用具有重要的意义。1、坚持可持续发展理论。大量生产、大量消费、大量废弃型的社会，

是一种以牺牲环境为代价的不可持续发展的模式，其结果必将是人类自身的生存受到威胁。与之相反，循环型社会则是一种强调人类与自然和谐发展的经济模式，是既可以满足当代人的需要，又可以不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展模式。循环经济立法必须坚持以可持续发展为指导思想，实现最终建立循环型社会，实现“经济－社会－自然”相关的三维发展的目标，使经济系统、社会系统和自然系统相互支撑，具备整体性。2、正确把握政策性，即相对较大的灵活性和变动性。循环经济立法实质上是将国家的相关政策法律化，这就决定了循环经济立法必然具有较大的变动性和灵活性，不同国家以及同一国家的不同时期的循环经济法律在内容和侧重点上往往差别很大。有关循环经济的法律一般具有较明显的时限性和阶段性，往往几年就会修改一次。如日本的《废弃物处理法》修改极为频繁，仅2000年一年就修改了三次。我国制定循环经济各项法律也必然会出现这种情况，这虽然不符合法律稳定性的要求，但将政策法律化已成为世界各国的一种立法趋势，其中以日本为甚。3、坚持社会本位，注重维护社会经济的整体效益，兼顾社会各方经济利益公平。即社会总体经济效益优先，兼顾社会各方利益公平。社会经济资源是有限的，对其开发应该更具国家和社会的实际需要以及人民生活水平的提高，并顾及长远利益。经济发展不但要有数量要求，还有质量要求，注意对环境的影响。整体效益要求关注与经济相关的其他社会效益、环境效益。循环经济立法更应当注重社会经济整体效益的维护，这是循环经济

的内在本质使然。

结合陕北能源基地实情，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，以科学发展观为指导，以优化资源综合利用方式为核心，以提高资源生产率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，加强法制建设，完善政策措施，形成政府大力推进、市场有效驱动、公众自觉参与的机制，逐步建立适合陕北能源基地实情的、有利于循环经济发展的宏观调控体系和运行机制，形成以生态工业为主体，生态农业为基础，生态服务业为纽带，生态环境保护为重点，生态城市为中心的循环经济发展模式，全面推动资源节约型和环境友好型社会建设。1

发展循环经济要坚持以经济社会协调可持续发展为目的，走新型工业化道路，形成有利于节约资源、保护环境的生产方式和消费方式；坚持“减量、再用、循环”的原则，加快技术进步，加强监督管理，推进经济结构调整，提高资源利用效率；坚持发挥市场机制与政府宏观调控相结合、依法管理与政策激励相结合、政府推动与社会参与相结合的原则；坚持突出重点、分类指导、落实责任、全面推进的原则。2

在陕北能源重化工基地发展循环经济应该确定以下目标：开展循环经济法律法规体系、政策支持体系、技术创新体系和有效的激励约束机制的研究工作；初步建立循环经济评价指标体系，制定循环经济发展分阶段推进计划。力争重点行业资源利用效率有较大幅度提高，发展一批具有较高资源生产率较低污染排放率的清洁生产企业；重点领域建立和完善资源循环利用体系和机制；建设符合循环经济发展模式的两个开发区、六个生态工业集中区、资源节约型和环境友好型城市。陕北资源生产率有所提高，废弃物排放量明显削减，为初步建立资源消耗低、环境污染少、经济效益好的国民经济体系和资源节约型社会奠定基础。

（二）在陕北能源重化工基地，发展循环经济的几个关键环节：

发展循环经济，要大力推进节约降耗，提高资源利用率，减少自然资源的消耗；全面推行清洁生产，从生产和服务的源头减少污染物的产生；加强资源综合利用，最大限度地利用各种废弃物和再生资源，减少废弃物的最终处置量；积极发展环保产业，为资源高效利用和循环利用提供物质技术保障。

第一，在资源开采环节，着力提高资源综合开发和回收利用率

对矿产资源开发要统筹规划，加强共生、伴生矿产资源的综合开发和利用，实现综合勘查、综合开发、综合利用；加强资源开采管理，健全资源勘查开发准入条件，改进资源开发利用方式，实现资源的保护性开发；积极推进矿产资源深加工技术的研发，提高产品附加值，实现矿业的优化与升级；开发并完善适合陕北矿产资源特点的采、选工艺，提高回采率和综合回收率。

第二，在资源消耗环节，大力提高资源利用效率

加强对电力、煤炭、化工、建材等重点行业的能源、原材料、水等资源消耗管理，实现能量的梯级利用、资源的高效利用和循环利用，努力提高资源的产出效益。

第三，在废弃物产生环节，加强资源综合利用

加强电力、煤炭、化工、建材、农产品加工等废弃物产生量大、污染重的重点行业的管理，

提高废渣、废水、废气的综合利用率。综合利用各种建筑废弃物及秸秆、畜禽粪便等农业废弃物，积极发展生物质能源，推广沼气工程，大力发展生态农业。推动不同行业通过产业链的延伸和耦合，实现废弃物的循环利用。加快城市生活污水再生利用设施建设和垃圾资源化利用。

（三）陕北能源重化工基地，发展循环经济的重点工作

循环经济发展的核心是产业循环体系、城市基础设施体系以及生态保障体系的构建，发展重点为工业、环境保护两个循环经济体系

第一，工业循环经济体系

贯彻执行“四个坚持”即：坚持统一规划，合理布局，分步实施，滚动发展；坚持以市场为导向，以效益为中心，按照“高起点、大规模、新机制、抓转化”的思路，围绕“三个转化”，着力打造“三大产业链”，推进煤炭、电力、油气、化工产业链梯次开发；坚持资源开发与环境保护并重，生态建设和产业发展互动，促进经济、环境、社会协调发展；坚持资源合理配置，实

行保护性开发，按转化项目建设规模，相应配置煤炭和水资源，提高资源综合利用的效益。

第二，生态环境保护体系

1、水资源利用方面

初步建立适应陕北地区社会发展要求的节水防污型社会的政策法规体系、协调管理体制和运行机制，形成与其相适应的水资源开发、利用、节约、保护和管理能力，在政府监管、市场机制和公众参与的推动下，解决用水效率低下和水污染严重等突出问题，使水环境恶化的趋势基本得到遏制并有明显改善，水资源利用效率显著提高。神木县作为全市节水试点县，秃尾河为试点流域，高惠渠为试点灌区，通过政策引路，技术支持，典型带动，不断扩大试点范围，逐步推向全社会。

工业节水及污染防治：进行工业节水技术改造，全面推行各种节水技术、设备和器具，特别是煤炭行业应尽快研究和实施保水采煤技术。通过改进技术和管理手段，降低万元产值用水量，

提高工业用水重复利用率，减少污染物的排放量。同时对新建、改建、扩建和建设项目，全面实施“三同时”制度。

2、固体废物循环利用方面

首先要进行源头控制。工业生产领域的源头控制主要包括产业结构调整和清洁生产。城市生活消费领域提倡绿色消费，进行城市居民生态环境意识和消费意识的培养、相关政策法规的制定、绿色产业的扶持、绿色市场的建立等。

其次要循环利用。目前陕北能源基地的粉煤灰、镅矸石高载能产品的废渣的产量约占陕北地区工业固体废物总产量的57%以上。上述工业废物统一纳入生态工业循环体系中，并以生态工业园区的方式进行统筹规划。开展建立工业固体废物信息交换中心前期工作。

（四）加强对发展循环经济工作的组织和领导

第一，加强组织领导。各市县区政府、各部门要从战略和全局的高度，充分认识发展循环经济的重大意义，增强紧迫性和责任感，结合本市县区、本部门实际，抓紧制定具体的实施方案，采取切实有效措施，加快推进循环经济发展。市循环经济办要会同等有关部门建立健全推进循环经济发展的协调工作机制，做好组织协调和指导推动工作，及时解决推进循环经济发展中遇到的重大问题。各县区政府要确定一位领导同志负责循环经济发展工作，成立循环经济建设领导小组及办公室，明确有关部门的职责分工，做到层层有责任、逐级抓落实。

第二，加强宣传教育和培训。各县区、各部门要动员社会各方面力量，大力开展形式多样的节约资源和保护环境的宣传活动，提高全社会对发展循环经济重大意义的认识，把节约资源、保护环境变成全体公民的自觉行为。在中小学开展国情教育、节约资源和保护环境的教育。要组织开展相关管理和技术人员的知识培训，增强意识，掌握相关知识和技能。引导合理消费，规范消费行为，开展多种形式的实践活动，逐步形成节约资源、保护环境的消费方式。

第三，加大依法监督管理的力度。各县区、各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国

固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等有关法律法规。依法加强对矿产资源集约利用、节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用的监督管理工作，引导企业树立经济与资源、环境协调发展的意识，建立健全资源节约管理制度。市政府应把发展循环经济工作纳入对各市县区、各部门考核指标体系当中。

第四，各级政府、各部门一定要加大对循环经济工作的支持力度，每年要拿出一定数量的资金用于循环经济的建设。

各市级发改委循环经济办要对各县区和各部门推进循环经济发展的情况进行监督检查，进展情况要及时向各市政府报告。

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