摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。
关键词: 公共政策 执行偏误 政策失真
一、引言
公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现
实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。
二、我国公共政策执行偏误的主要表现
在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。
具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：
(1)“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。
(2)“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。
(3)“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策
执行变形；或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。
(4)“上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如, 近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“搞特殊”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行,“你说你的, 我干我的”。
(5)“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。
三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因
当前公共政策执行出现偏误, 存在主观或客观等多方面原因:
(1)政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。
(2)政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为:
1) 政策执行主体的素质不高
由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低; 职业道德差导致行政道德滑坡; 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导致官本位思想严重。
2) 执行主体法制观念淡薄
从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率直线下降的重要原因。
3) 利益主体之间的矛盾和冲突
政策的核心是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有些政策未能充分体现，甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我国社会转型期,某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看, 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,更是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。
(3)政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在:
1) 政策执行的信息沟通机制不健全
信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说或一知半解,政策执行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大，政策评估缺少依据,政策效果难以认定。比如, 2003年“非典”事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通, 最终才演变成一场重大公共危机。
2) 公共政策执行的权力结构不够合理
虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。
3) 公共政策执行的监控机制不力
监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。
四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策
公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：
(1)完善行政之间、党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、“并”、“减”, 机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。
(2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平。政策的执行主体是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知,才能有效地加以执行, 如果执行者不能完全地理解公共政策,就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解,才能坚定地、创造性地完成政策的执行。
(3)保障监控工作相对独立性，完善政策执行监督制度。根据当前我国政策执行控制的实际,为保障监控工作的相对独立性,有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定,建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。
(4)加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性；同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,公众不仅可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出
必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。
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