关于构建特约监督员制度的长效机制研究

辽宁省社会主义学院学报２０１５年第３期　统战理论　中图分类号：Ｄ６１３　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２－－４４９６（２０１５）０３一ｏｏ５—０６　关于构建特约监督员制度的长效机制研究　王（１．３．渤海大学　辽宁刚　王扬　宫勋。　辽宁　沈阳　１１００３２）　锦州　１２１０００　２．辽宁省社会主义学院【内容提要】鉴于不规范的特约监督员制度，监督员和派驻单位经常人浮于事，监督效果较差。通过改革现有制度，建立　长效机制，深入了解派驻单位的工作情况，客观反映人民群众诉求，实现将监督工作落到实处的良好效果。　［关键词】特约监督员；制度；长效机制　一、特约监督员的含义　所谓特约监督员，是人大、政协根据有关政府机关及其所属具有行政执法职能的单　位主动要求被监督的请求，向这些单位推荐或派遣从事特定内容监督活动的部分人大代　表或政协委员。这些特邀监督员的主要工作，是监督政府有关部门执法的规范性与合法　性，或配合其参与廉政检查、行风评议等监督工作。无论是人大代表，还是政协委员，基本　都是以兼职形式行使监督职能，分为定期检查监督和不定期抽查监督两种形式，监督类　别也基本是司法监督、行政监督和经济监督等几类活动，而监督内容主要包括：国家宪　法、法律和法规的实施监督；重大方针政策的贯彻执行监督；国家机关及其工作人员的工　作监督。特约监督员通过批评和建议行使监督权，进行有效监督。　二、特约监督员的起源　中国共产党第十六届四中全会《决定》指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义　政治文明，最根本的就是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”　全面贯彻四中全会精神，聘请党外代表人士（包括民主党派、无党派人士）担任特约监督　员，并有效开展监督工作，正是实现党的领导、人民当家做主、依法治国三者统一的新型　民主形式，在特约监督工作中扩大了公民有序参与权利，完善了具有中国特色、人民当家　做主的新型监督机制和体制。　收稿日期：２０１５—０７—１３　作害简介．１．王刚，男，渤海大学金融与商贸学院副教授，硕士生导师，锦州市政协委员。２．王扬，男，辽宁省社会主义学院教授。２　人均为“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地’　寺邀研究员。３．宫勋，男，渤海大学宣传统战部编辑。　一５一　辽宁省社会主义学院学报２０１５年第３期　统战理论　１９８９年ｌ２月３Ｏ日，中共中央１４号文件就“如何坚持和完善中国共产党领导的多　党合作和政治协商制度”提出意见，其中第１１条规定：要“聘请一批符合条件和有专门知　识的民主党派成员、无党派人士担任特约监督员、检察员、审计员和教育督导员等”。从那　时起，聘请党外人士担任特约监督员，就成为落实中国共产党领导的多党合作和政治协　商制度的一项具体措施。随着我国社会主义民主政治建设的发展，党中央十分重视具有　中国特色监督机制和体系的建设，一支包括人大代表、政协委员、社会各界人士组成的特　约监督员队伍不断发展壮大，在推进我国社会主义民主政治建设中发挥了重要作用。　三、特约监督员的新特点　经过多年的探索和努力，特约监督员工作逐步形成层次高、范围广、方式新等多元　特点。　（一）特约监督员来源多元化。传统上，政府机构特约监督员人大代表和政协委员居　多，其次来源于民主党派和无党派代表人士，最后扩展到工商联、宗教界或其他可使用的　社会人士。　（二）特约监督工作纳入惩防体系建设。在各地区，无论是纪委监察局党风廉政建设，　还是反腐败工作的总体部署，都不约而同地把特约监督员工作列入重点，如年度工作安　排、长期规划、完成时间进度等，保证工作的有序性。　（三）多方面完善创新特约监督。在监督层次上，主要以社会影响大、群众关注度高为　主，注重宏观思考问题、建言献策。在监督范围上，凡涉及行政监察业务，特约监督员都有　权参与，凡涉及监督对象个人问题，都有权行使监督。　四、特约监督员在监督过程中出现的问题　（一）派驻单位对特约监督员的逆向监督机制缺失。人大、政协受被监督单位委托，遴　选出优秀的人大代表和政协委员，担任各级政府机构的特约监督员。我们经常看到特约　监督员对政府机构的正向监督，履行监督职能，却鲜为少见派驻单位对特约监督员的逆　向监督。派驻单位考虑到工作的便利性，人大、政协的影响，及特约监督员的脸面，即使了　解监督员　‘在其位不谋其政’’现象，也都得过且过。面对人大、政协的特约监督员年度考　核，基本“好话连篇”，没有任何实质内容。科学有效的监督绝不是简单的单向监督，而应　是双向监督，即相互监督、彼此制约关系。这里面有两层含义：第一，特约监督员与被监督　单位实行相互监督，而不是传统意义的特约监督员对派驻单位的单向监督；第二，监督内　涵包括自我监督和对象监督两部分，而不是抛弃自我监督。具体表现为一方面无论是人　统战理论　辽宁省社会主义学院学报２０１５年第３期　大、政协，还是派驻单位，都缺乏对特约监督员违纪违规的处罚规定；另一方面缺乏对特　约监督员的考核制度和奖惩机制。双向约束是提高特约监督职能有效性的方法之一。　（二）聘请特约监督员的行政单位随意确定。聘任特约监督员工作制度的优点不言而　喻：其一，密切人民群众与党和政府的鱼水情深关系；其二，促进党政机关党风廉政建设　步伐稳步提升。但是据调查，没有任何文件规定哪些行政单位必须聘任特约监督员，由于　没有正式文件规定，聘任、担任特约监督员的工作机制不健全，行政单位在聘任特约监督　员过程表现出较强的随意性，如是否聘任特约监督员取决于党政主要领导的重视程度，　派驻单位具有决定权，履行监督权力缺少制度层面有力支持，聘任情况千差万别。如公安　部门、法院、检察院、审计等部门相对比较重视特约监督事宜，但许多政府部门或直属机　构则表现得参差不齐。　（三）非正式渠道举荐，自行聘任特约监督员。没有经过人大、政协机关的正式考核、　推荐，自行聘任人大代表或政协委员作为特约监督员，监督工作质量迥然不同。这其中包　括两种常见的情况：第一，聘任专业和能力不足之人。一些行政单位根本没有经过认真考　核其专业背景和工作经历，通过熟人介绍，就白行颁发聘书，能否监督到位可想而知；第　二，聘任人情与关系之人。从行政单位角度考虑，选择有利于自身利益的、联系密切的代　表、委员作为聘任对象，荣誉拱手相送，被聘特约监督员“投桃报李”，监督作用和效果差　强人意。　（四）聘请特约监督员的工作流于表面形式。政府机关聘任人大代表、政协委员担任　特约监督员仅为应付检查，发放特约监督员聘期证书后，联系次数寥寥无几，如工作通报　会、建议、意见座谈会等。即使偶尔为之，对于特约监督员的意见或建议，往往以各种理由　持否定态度，或者对建议采纳与否、实施进度如何三缄其口，让特约监督员感到花费大量　心血的监督成绩不被重视，付之东流，严重挫伤监督工作的积极性，监督热情随之大减。　（五）特约监督员欠缺工作责任心和基本素质。由于一些特约监督员素质不高、责任　心不强，仅把它作为身份和地位的荣誉光环，被聘后总是以各种理由推掉行政单位的各　项活动，常年不反映群众诉求或建议和意见，不作为现象非常明显。由于不主动了解和学　习，几年的监督生涯之后，对监督对象仍一知半解，或者受监督对象之托帮助掩盖错误或　不足，群众困难不闻不问，特约监督员的社会形象被上述人员毁之殆尽。对于以上缺少基　本素质和监督工作责任心的特约监督员，杜绝以各种理由聘用，这两个要素缺失比工作　能力差的特约监督员更可怕，不仅损害特约监督员队伍，更影响政府机关的社会公信力。　五、特约监督员监督不力的原因分析　（一）机制制约因素。１、被监督单位的内行与特约监督员的外行之间的矛盾。由于部　辽宁省社会主义学院学报２０１５年第３期　统战理论　分政府机关的专业性、政策性很强，如果不是内部专业人士，很难看出一些问题的端倪，　如涉及司法机关法院审判专业知识和政策性规定审判程序，在庭审旁听过程中，法院都　会按照既定的法定程序进行全程录像且极其规范的审判，特约监督员如果是外行，很容　易被这些“假象”所蒙蔽，认为法院庭审法官工作态度认真、按照司法庭审程序有序进行；　但是，事实并非如此，经常有法官与诉讼人暗中勾结，领导干部干涉庭审案件等问题出　现，通过事先串通准备后，经过缜密“漂洗”庭审材料后，在庭审过程中，很难被特约监督　员在短时间内看出其中的破绽。所以，为了有效实施监督，特约监督员必须经过不断锤炼　由外行转变为内行，这时才能实现精准监督。　２、派驻单位的被动监督与特约监督员的主动监督的矛盾。特约监督有主动监督和被　动监督两种，我们现在所采用的多为被动监督，如政府机关邀请政协委员担任民主监督　员，是否能被邀请主动权在于政府机关单位，而不在于政协组织。这里就出现为了粉饰本　单位的公正、廉洁、民主的机关形象，被动地邀请监督员进行“面子工程”式过场监督，而　非真正意义的为了完善自我而聘用外力监督力量；而人大、政协组织为了完成人民“重　托”，依据国家规定或政策，应政府部门之邀担任特约监督员，在缺乏专业知识、内动力，　心态、信息不对称等多重障碍下，监督过程多流于形式。所以，完善的特约监督体系，既包　括监督主体积极主动严格监督，对国家和人民负责，即主动监督；也包括派驻单位心甘情　愿、自我完善主动接受被监督，对本单位和服务对象负责，即被动监督。解决主动监督和　被动监督之间目标分歧性矛盾，是未来构建科学、合理的特约监督体系的必经之路。　（二）人为制约因素。特约监督员队伍主要由人大代表、政协委员，以及有代表性社会　人士组成，人员心态参差不齐，所以，在人员因素中，一旦主观不作为心态占据主导时，很　难发挥特约监督员的监督作用。主要人为因素表现为以下几个方面：第一，沽名钓誉型。　通过不正当渠道当选为两会代表，同样手段进入特约监督员队伍，只需要这些“美丽称　号”，从不思考为民服务。第二，关系维持型。有的监督员与派驻单位同志故意拉近关系，　希望通过被监督单位达到可以利用的目的。第三，明哲保身型。不想通过监督与被监督关　系“制造矛盾”，害怕“坏话反馈”影响到自身前途和发展。第四，能力不足型。有监督的愿　望，但是由于信息不对称或自身专业知识匮乏，监督不到位。第五，组长无为型。由于派驻　单位刻意拉拢特约监督组组长，致使组长“睁一眼，闭一眼”，任由监督不作为，其他监督　员在组长示意下也保持缄默。　（三）信息制约因素。在信息社会，信息的重要性不言而喻。高效、精准获取监督对象、　单位的工作动态或违规信息，通过信息掌控启动监督程序，用全程监督代替事后监督，其　精准性、科学性和适度性“三维监督”落到实处，否则失去信息支撑，很难有所作为。知情　权是信息畅通的基础和前提，具体表现为两个方面：第一，在制度层面上没有知情权明文　规定。在构建特约监督员工作制度上，规定了很多权利，如表决权、监督权、评议权、调查　８一　统战理论　辽宁省社会主义学院学报２０１：５年第３期　权、建议权等，很多时候唯独缺少知情权，在这一权利认知不足的前提下，行使其他权利　的可靠性可想而知。第二，知情权的知情界限模糊难辨。虽然有的文件模糊提到知情权　利，但具体到知情范围、知情内容、知情时间频度等留给特约监督员无限遐想，如“与派驻　单位联系……了解和熟悉派驻单位情况。”上面提到很多监督界限基本处于模糊和不确　定状态。所以，知情权是提高监督效率和效果的前提和基础。　六、构建派驻特约监督员制度的长效机制　（一）派驻单位建立特约监督员培训制度。由于特约监督员对被监督单位的专业领　域知识和政策法规的欠缺，有时很难实现准确到位的有效监督，这时被监督单位应该及　时、定期为特约监督员队伍进行业务培训，包括国家政策法规、专业、业务基础知识、经　常容易出现问题的监督重点等，这些培训内容能有效地帮助特约监督员提高其监督能　力和水平，更好地把握监督重点和领域，以及容易出现违规、违纪的问题点，这样监督员　才能做到目的明确，有的放矢。由于特约监督员都是其他单位兼职工作人员，都有自身　的分内工作，所以在培训时每次时间一定不要过长，时间间隔不要过频，讲解内容尽量　少讲非常专业的术语，多用通俗易懂语言代替。在监督培训形式上，可采取监督现场培　训、ＰＰＴ演示培训、场景设计培训、角色互换培训、座谈交流培训等形式多样的培训，多元　化培训能从不同角度感悟被监督单位或对象的违纪、违规操作点，同时针对性将被大大　加强。对于培训效果而言，监督业绩是检验特约监督员是否正确、有效行使监督权并产　生一定“成果”的唯一标准。这里所说的成果，是指普通百姓反映某些方面问题非常强　烈，而特约监督员通过行使监督职ｉｉｉｉ够查出问题原因和违规违纪当事人。如果达不到　上述效果，则说明特约监督员培训工作不到位、走过场，起不到应有的作用，应及时改变　培训方式或培训重点。　（二）建立派驻单位纪委监察与特约监督联动制度。政府机关根据监督工作需要，由　纪委监察部门牵头，聘用各级人大代表、政协委员作为特约监督员，建立纪委监察和特约　监督的联动工作机制，实现对本单位行政执法、司法审判和管理程序等进行有效监督的　一种反腐制度。由于单位纪委在日常工作中很容易发现腐败违纪行为，但是又与相关人　员是同事或领导，或是无权或是碍于面子，很难起到监督作用，这时纪检人员可通过无关　联的特约监督员将违纪行为反映给单位或上级纪委，这时开展‘有举必查”顺理成章，可　以更好平衡工作和情感之间的矛盾。同时，建立联动监督网络，根据部门的重要程度，设　置多个特约监督员小组，进行对口监督，参与重大事务的全程参与和监督，出现违纪苗头　及时制止或报告，源头预防胜过事后惩罚。作为保障，以制度形式确定监督职责、监督事　项或范围、特约监督员、被监督对象的权利和义务等，以保证监督效果有效性。　辽宁省社会主义学院学报２０１５年第３期　统战理论　（三）建立健全特约监督员工作制度。建立健全监督工作制度，是增强监督工作实效　的前提和法宝。特约监督员在相关制度下开展监督工作，是更好履职、增加实效的有力　保障。特约监督员工作制度包括监督员举荐条件、监督工作的基本原则、监督的责任、权　利和义务、监督内容、监督方式等，依据这些特约监督者在进行监督工作中就有章可循，　工作起来得心应手。在党委政府大力支持下，将特约监督范围扩大到与群众密切相关的　所有行政部门或服务部门，如城建、环保和市政等相关机构，出台相关文件强制这些机关　或部门必须聘请人大代表、政协委员作为特约监督员，充分发挥法律监督和民主监督的　作用。　（四）推荐专业对口或有代表性和影响力人员制度。人大、政协组织必须改变往日的　传统方式，以“主动派驻”代替“被动受邀”，积极主动开展特约监督员的组织和推荐工作，　“统选统派”是新形式的主要特色。这里所谈的推荐必须符合两个基本条件：第一，自身素　质良好。主要包括政治素质过硬、办事公平、公开和公正、热心监督和参政议政工作、作风　扎实、责任心强等。第二，专业能力较强。由于派驻单位的工作特点千差万别，推荐专业对　口，且对监督内容或相关法规耳熟能详的人员担任特约监督员，能最大限度发挥专业人　才优势，将监督工作做到极致。　（五）构建监督结果对监督对象强大制约力量制度。特约监督员的监督结果（如建议）　能否被监督对象单位所采用，主要取决于被监督单位是否愿意修正，这也进一步削弱其　功能的发挥。所以，特约监督员的监督意见、建议能否被执行，是完善特约监督员制度的　关键问题。借助于法定程序建议权，特约监督员由人大和政协联动组织和选派，延续法定　监督方式，在特约监督员不满意或监督对象拒绝答复的情况下，可向人大常委会提出处　理建议，人大则依法监督，强化特约监督员的监督力度和实效。　总而言之，构建特约监督员制度长效机制之路任重道远，需要各方面通力支持和配　合，考虑主观和客观各项影响因素，避害趋利建立制度和机制，发挥特约监督员的重大作　用，实现多赢局面。　基金项目：２０１５年辽宁省统战理论研究重点课题“关于构建特约监督员制度的长效机制研究”（课题编号　２０１５—３１）阶段成果。　责任编辑／李永生