论新闻媒体监督在行政问责中的问题与对策

２０１０年第９期　２０１０年９月　经济与社会发展　ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＡＮＤ　ＳＯＣＩＡＬ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＶＯＬ．８．Ｎｏ．９　ＳＥＰ．２０１０　论新闻媒体监督在行政问责中的问题与对策　钟银意　［摘要］新闻媒体监督是行政问责的重要手段，由于受到新闻管理体制束缚、行政权力干预、自身　定位不准和行业监管不力等因素的影响，新闻媒体监督存在着独立性欠缺、知情权受限、自律性缺乏等问　题。文章从明确新闻媒体监督的必要性入手，针对发现的问题，寻求有效的途径以实现在行政问责中新闻　媒体监督功能的正常发挥。　［关键词］媒体监督；行政问责；行业自律　［作者简介］钟银意，湖南文理学院法学院法学专业０７１０１班学生，湖南常德４１５０００　［中图分类号］Ｇ２１　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７２—２７２８（２０１０）０９—００７７—０４　政来源于公民权利的让渡，然而长期以来的“官本　位”意识造成当前官员责任意识、法治意识、服务　行政问责，作为一种制度被纳入行政纠错追责　体系后，对完善民主法治，明确官员责任，建立责任　政府、法治政府，培育政治文明，构建社会主义和谐　意识淡薄，加上内部问责机制固有的缺陷，官员行　社会具有重大意义和深远影响。新闻媒体作为行　政问责的重要主体正逐步成为继立法、行政、司法　之后的第四种权力，填补经济迅速发展和社会急剧　变化而带来的制度缺陷和真空。然而，新闻媒体作　为一种相对特殊的问责主体，其问责手段“舆论监　督”是一把双刃剑，如何克服其消极因素从而最大　限度地发挥新闻媒体在问责中的积极作用，本文试　图对此作些探讨并提出一些应对措施。　一政背离了其应体现的具体价值，消耗了极高的行政　成本。“只有当受治者同治者的关系遵循国家服　务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在　而不是相反这样的原则时，才有民主制度的存　在。”［】】（嘲’政府权力是公民赋予的，其任何权力的　行使必须接受公民的监督与控制，作为公民舆论的　代表，新闻媒体监督介入问责机制，可以进一步加　强对行政的监督，有效增强官员的法律意识、自律　意识和责任意识，冲击传统的官本位观念，进而完　、　新闻媒体监督在行政问责中的必　善民主政治。２．新闻媒体监督问责是塑造责任政府的必要　要性　近年来，新闻媒体作为公众舆论的代表对行政　主体的施政行为监督力度不断加大，取得了不错的　支撑。“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵　权须赔偿”，这是依法行政建设责任政府的基本要　求。权利与责任是统一的，权利的行使必须接受监　督，有多大的权力就应该承当多大的责任。相对于　目前我国主要实行的监督方式——行政机关的上　级领导问责而言，新闻媒体监督问责是一种强有力　的外在制度。在其舆论压力的作用下客观上将促　成效。一些贪污腐化的现象、卖官鬻爵的丑行、弄　权渎职的行为、背后成交的黑幕，通过新闻媒体的　曝光得到了有效的解决。新闻媒体以看得见的方　式实现和维护公民的知情权，其积极参与政务监督　推动行政问责制建设发展的独特优势日益受到党　和政府的重视和认可，媒体监督问责的必要性得到　了体现。　１．新闻媒体监督问责是完善民主法治的内在　使官员作任何决定时都要深思熟虑，同时曝光监督　官员失职渎职、违法乱纪的行为，可以增强官员的　责任心和使命感，提高办事效率。新闻媒体监督问　责让问责机制更加科学，有利于强化官员的政治责　任、法律责任，建设更加尊重民意、开放透明的责任　要求。从政治学委托代理理论的角度分析，政府行　［基金项目］湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目“行政问责法治模式理论与实践研究　７７　政府。　３．新闻媒体监督问责是构建和谐社会的重要　人利益的工具，故报喜不报忧、歪曲事实、提供虚假　信息、欺“上”瞒“下”的现象时有发生。　保障。“一个国家和地区，如果媒体传播的开放度　２．新闻媒体的知情权受限。新闻媒体的报道　不足，会使政府和公众双方都处于信息的黑洞中，　权受到不同程度限制，知情权得不到保障是目前阻　造成不必要的误解与冲突。”　政府作为构建和谐　碍新闻媒体问责的重大障碍。在我国，由于信息公　社会的主导力量，必须坚持“以人为本”，努力增强　开制度不完善，而行政机关决策、执法、财务、人事　认同感，保障公民的知情权，形成科学有效的问责　机制，实现公民监督与政府行政的良性互动关系。　新闻媒体监督问责是公民监督延伸的一种方式，作　为媒介，公民可以通过新闻媒体了解问责事件的处　理过程和结果，消除其对行政的疑惑和猜忌，增强　等众多方面的信息掌握在政府部门手中，相对于广　大的公民和新闻媒体，行政主体在信息资源的掌控　上处于强势地位。政府机关控制信息源头，不公开　信息，新闻媒体行政问责就根本无从谈起。现实生　活中，一些地方官员习惯于政绩思维，对于发生好　对政府的信任。新闻媒体监督问责通过积极开放、　有效地信息传播，发挥着政府与公民信息桥梁作　用，营造和谐多元的政治参与环境，反映和疏导公　民的意见和情绪，推动政治的和谐，为构建和谐社　会提供了重要保障。　二、新闻媒体监督在行政问责中存在的　问题　１．新闻媒体的独立性欠缺。新闻媒体舆论监　督运作空间的大小和强弱，是现代政治文化进步程　度的重要标志之一。“根据宪政的基本原则，新闻　媒体作为一个整体是独立的，不受任何政府分支、　政治党派、利益集团所控制。”　要实现新闻媒体　监督，最重要的是保障新闻媒体的独立性。虽然改　革开放以后，不少新闻媒体单位实现了自主化经　营，不再依靠政府拨款维持经营，独立性有所增强，　但目前总体上新闻媒体舆论监督的独立性依然相　对欠缺，主管部门对新闻媒体的不适当管制，不少　受监督行政主体经常设置一些障碍，甚至动用行政　权力干预新闻媒体“舆论问责”的正常进行，正当　的采访权、报道权和批评权得不到保障。“受限于　地方政府，新闻媒体报道的自由度过小，新闻报道　的真实性、客观性欠缺，有时候甚至成为官员虚张　政绩、隐报瞒报问题所利用的工具，造成报道失误　严重，权威新闻源缺失，观众信赖度降低。”　Ｊ　特殊的国情决定了我国必须走不同于西方的　具有中国特色的舆论监督道路，其衍生的党委宣传　部门实行分级管理制度，导致许多重大问责监督事　项通常需得到主管机构的指示和认可，而宣传主管　机构又受到党政领导的控制，因此媒体监督常常受　到直接的行政权力的控制。加上当前许多新闻媒　体本身就是地方党政部门的党报、机关刊物，新闻　媒体一定程度上变成地方利益乃至少数领导人个　７８　的、值得宣传的正面信息就对媒体敞开大门，而对　影响政绩的负面信息便名义上以维护党和政府形　象、维护稳定团结为借口进行消息封锁，千方百计　阻挠、干预记者的正常采访报道。诸如记者在正常　采访报道时遭殴打和人身迫害的恶性事件时有发　生，本应该成为新闻媒体知情权“保障伞”的党政　机关，这时却成为了媒体正当权利行使的“拦路　虎”。　当前在“法治政府”、“依法行政”的建设步伐　逐渐加快的大背景下，我国已基本形成具有中国特　色的社会主义基本法律体系，然而目前涉及新闻媒　体行业的法律法规仍然相当不完善。值得欣慰的　是，２００８年５月１日实施的《政府信息公开条例》　要求行政机关对符合条件的政府信息应当主动公　开。然而包括《政府信息公开条例》《长沙市人民　政府行政问责制暂行办法》等法规并没有确定“公　开为原则，不公开为例外”的理念，更没有赋予新　闻媒体对政府机关的行为主动行使监督权进行宣　传报道的权利。对于可以纳人行政问责的相关负　面信息一方面政府部门一般很难主动地公开，另一　方面新闻媒体又难以涉足披露，舆论监督问责就成　为一句空话。新闻媒体领域立法层次低、部门规章　多、人治意识强的法制现状特点，难以保障新闻媒　体行使合法正当有效的知情权，新闻媒体舆论监督　问责得不到必要的法律支持。　３．新闻媒体的自律性缺乏。作为一种相对特　殊的行政问责主体，相对于目前立法、行政、司法等　常规的监督手段而言，新闻媒体监督是一种非常规　的手段。“舆论监督”是一把双刃剑，它的前提是　自律　】，自律都做不到岂能“律他”。在信息化高　速发展的今天，以书籍、报刊、杂志、广播、电视、互　联网组成的全方位、立体式的新闻媒体网络的信息　传播活动已经渗透到社会的各个角落，影响着广大　群众对事实的认识和评价。尤其是近年来“高价　版面费”、“巨额封口费”、“恶意导向性评论”、“山　政能力的一杆标尺”＿９　；不仅如此，新闻媒体积极　进行舆论监督问责还可以培养公民的问责意识和　问责精神，塑造中国多元主体行政问责的文化，对　西记者村”等新闻媒体腐化、违纪、违规事件层出　不穷，挑战新闻舆论监督真实性和客观性的同时，　也阻碍了新闻媒体舆论监督问责的发展进程。　新闻媒体的定位不准和行业监管不力是造成　自律性缺乏的根本原因。正如其词的本意是“介　质、媒介”，新闻媒体是客观的，不该有任何主观表　达来影响其所传递的内容、信息。开展舆论监督是　于行政问责的发展具有十分重要的意义。我们党　政部门和政府各级领导应该着力提高认识，树立新　闻媒体监督问责的理念，热情支持舆论监督，以更　加重视、更加开明的态度对待新闻媒体，积极深化　推进新闻媒体管理体制改革，保证新闻媒体的独立　报道权免受不必要的行政干预，营造良好的信息公　开环境，促进新闻媒体监督问责功能的有效发挥。　２．创新体制。保障新闻媒体监督的正当权利。　新闻媒体舆论监督的终极目标与我党“立党为公、　执政为民”的理念是完全一致的，特殊的国情决定　新闻媒体的一项重要职能，新闻媒体应该明白舆论　监督并不是媒体或是一部分新闻工作者价值观的　展现，“真正的舆论监督来自公众（这是由明确的　宪法依据的），媒体只不过是告诉公众政府都干了　些什么，让公众明确监督对象”－６ｊ（　。改革开放　一以来，大多数新闻媒体失去了长久以来的政府拨　款，面临着优胜劣汰的竞争局面，实现企业的效益　着我国必须坚持不同于西方的具有中国特色的新　闻管理体制。现行的新闻管理体制是“党管媒体”　的产物，多年来在维护社会主义制度、宣扬社会主　最大化、确保成本的最低化成为新闻媒体的首要立　足点。“新闻报道与经营活动界限模糊不清，新闻　媒体管理者对此类现象管理不力，有的甚至从中渔　利。”－７　西方谚语云：任何权力都会导致腐败，不受　制约的权力会导致绝对的腐败。由于目前我国新　闻媒体行业的制度建设尚不完善，监管不到位，各　义主流价值观、为社会主义事业保驾护航发挥了极　为重要的作用，具体表现在：（１）有助于政治经济　体制改革，维护稳定大局，规避政治经济风险；（２）　有助于维持和巩固执政党的统治地位ｎ引。然而从　行政问责的角度上看，在某种程度上束缚了新闻媒　类新闻单位层次不一，水平参差不齐，新闻工作人　员准入门槛低，尤其是在经济利益的冲击下，一些　缺乏自律性和社会责任感的新闻工作者在监管不　力的情况下滥用新闻自由的权利，利用媒体监督的　体的脚步，创新体制成为一个发展的必然方向。坚　持在“党管媒体”的基础上，积极摸索适合中国具　体国情的新闻管理体制，不断创新，通过法律化、制　度化等途径找到平衡点，确保新闻媒体在党的领导　下能够有效监督政府，建立能够促进我国新闻媒体　行业又好又快发展的新闻管理体制，保障新闻媒体　舆论监督的合理话语权，进而实现新闻媒体监督与　强势地位进行不正当报道、谋取个人私利，造成混　淆视听、新闻腐败和新闻造假等不良影响。　三、在行政问责中发挥新闻媒体监督功　行政问责制的协调统一。　３．完善立法。构建新闻媒体监督的法律机制。　能的途径　１．提高认识，树立新闻媒体监督的科学理念。　和谐善治理论认为，“政府并不完全垄断一切合法　的权力，政府以外社会还有一些其他机构和单位负　责维持秩序，参加经济和社会调节”　“　）。根据　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，在健　全社会主义法制的时候，必须将有法可依列在第一　位。”［１１］（嘶　随着法治进程的推进，有法可依是一　个必要的前提，因此当前要保护新闻媒体行使正当　的监督权利，规制新闻媒体问责的不良行为，真正　善治理论，国家治理的主体是多元的，权利依赖与　合作的多元主体可以加强对政府的监督，促进民主　多元化。作为公民可以借助制约政府的多元主体　发挥新闻媒体舆论监督问责的作用，首要的就是加　快步伐制定新闻媒体法，形成法律为主导、规章为　补充的法律机制，让法律代替政府来保障新闻媒体　在舆论监督中的正当权利，克服媒体监管中的消极　因素，充分发挥媒体的积极作用，推进新闻媒体监　督积极参与行政问责。　从行政问责的角度上考虑，结合学者的一些观　点，新闻媒体法首先要明确新闻媒体行政问责的法　定主体地位；其次要保障新闻媒体的自由、独立，保　证新闻机构正当的采访权、批评（下转第１０６页）　７９　之一，新闻媒体通过媒体曝光、追踪报道、实事评论　等手段形成社会舆论压力，从而有效地监督行政权　力的行使，对于建构行政问责制度、推进责任政府　建设具有深远的意义。　“善于将舆论监督作为改进工作的手段，视为　推动工作的动力，反映了坚定的党性，体现了政治　智慧，显示了开明和自信，是新形势、新时期检验执　水资源安全预警机制必须作为水资源立法的重要　［９］水利部资源司．中国水资源要览（１９９８—２００２）［Ｍ］．北　制度确定确立，水资源法律法规包括地方性法规和　京：中国水利水电出版社．２００３．　部门规章，都要制定与水资源安全预警机制配套的　［１０］李丽生．树立和落实科学发展观努力建设节水型社　相关规范与制度，这是国家与地方水资源安全预警　会［Ｊ］．水利规划与设计，２００４，（３）．　系统的客观需要。　［１１］吕忠梅．长江流域水资源保护立法研究［Ｍ］．武汉：武　［参考文献】　汉大学出版社，２００６．　［１］郭安军，屠梅曾．水资源顸警机制探讨［Ｊ］．生产力研　［１２］金传良，郭治清，王敏春．中国水资源质量评价概述　究，２００２，（１）．　［Ｊ］．水文，１９９６，（５）．　［２］王小民．二十一世纪的水安全［Ｊ］．社会科学，２００１，　［１３］董伟．水资源已成经济发展瓶颈［Ｎ］．中国剪报，２００６　一Ｏ５—３１．　（２）．　［３］韩宇平，阮本清．区域水安全评价指标体系初步研究　［１４］陈雷．严格水资源管理保障可持续发展［Ｎ］．人民　［Ｊ］．环境科学报，２００３，（３）．　日报，２０１０—０３—２２．　［４］黄锡生．水权制度研究［Ｍ］．北京：科学出版社，２００５．　［１５］王浩，杨小柳．中国水资源态势分析与预测［Ａ］．中国　［５］世界共同关注水资源安全［Ｎ］．人民日报，２００９—０３　农业水危机对策研究［ｃ］．北京：中国农业科技出版　—２３．　社。１９９８．　［６］污水每年致死致病数百万人联合国报告敲响警钟　［１６］姜文来．中国２１世纪水资源安全对策研究［Ｊ］．水科　［Ｎ］．深圳特区报，２０１０—３—２４．　学进展，２０１０，（３）．　［７］水利部．２００８年水资源公报［Ｎ］．人民日报，２０１０—０１　［１７］汪劲．环境法律的理念与价值追求［Ｍ］．北京：法律出　版社．２０００．　—１９．　［８］姚建文，徐子恺，王建生．２１世纪中叶中国需水展望　［责任编辑：舒生］　［Ｊ］．水科学进展，１９９９，（２）．　（上接第７９页）权和评论权，特别是对反面事件的　各新闻媒体机构建立健全管理制度，强化内部监督　披露权，确保媒体的客观性不受行政权等外部权力　机制；最后，要落实责任追究机制，积极联合有关新　控制；再次要规制新闻媒体腐化、违纪等不正当行　闻主管部门对新闻媒体机构和从业人员进行监督　为，明确新闻媒体行业组织的监管职责；最后要明　和管理，对任何监管不力的新闻行业组织直接责任　确责任追究规制，对侵犯新闻媒体合法权利的行为　人员都要依法追究其行政责任乃至刑事责任。　和新闻媒体及其行业组织自身不正当行为追究法　［参考文献］　律责任。　［１］乔・萨托利．民主新论［Ｍ］．北京：东方出版社，１９９３．　４．加强监管，培育新闻媒体的道德责任意识。　［２］王石泉．４５－￣￣与媒体的关系解析及舆论监督［Ｊ］．中国　浦东干部学院学报，２００９，（１）．　当前一些新闻媒体从业人员自律意识相对较差、道　［３］王学辉，宋玉波．行政权研究［Ｍ］．北京：中国检察出版　德水平不高、社会责任感不强，影响了整个行业的　社．２００２．　可信赖度和良好形象，阻碍了新闻媒体问责的发展　［４］武彬．问责制运行的现实障碍及创新途径［Ｊ］．中共济　进程。　南市委党校学报，２００６，（１）．　提升新闻媒体整体道德水平，培育新闻媒体的　［５］郭立场．行政问责的舆论监督法治化［Ｊ］．人大建设，　自律意识、责任意识，政府可以进行适当的管控，但　２００８，（５）．　主要的还需通过法律明确新闻媒体行业组织及行　［６］杨明．媒体：你是表达道德的工具吗？［Ａ］．法学家茶　座［Ｃ］．济南：山东人民出版社，２００８．　业协会的监管职责，形成“行业自律”的宏观体制　［７］胡正强．论新闻失实的体制性因素［Ｊ］，新闻知识，　进行自我约束。作为新闻行业组织，首先，要健全　２００４，（１１）．　组织机构，完善行业组织本身的自律机制，加大监　［８］皮埃尔．治理与善治［Ｍ］．北京：社会科学文献出版　管力度，认真合法、有效地履行其服务、监督、管理　社。２０００．　和协调的职能；其次，要制定符合行业真实性、正确　［９］朱国良．舆论监督是动力［Ｊ］．新闻实践，２００８，（３）．　性、公正性的行为准则，严格审查新闻媒体从业人　［１Ｏ］夏倩芳．党管媒体与改善新闻管理体制——一种政策　和官方活动话语分析［Ｊ］．新闻与传播评论，２００５，（５）．　员的资质，严把新闻媒体从业人员资格认定的审批　［Ｉ１］刘潇潇．中国法制演绎论［Ｍ］．北京：群言出版　关，加强对新闻从业人员的社会道德教育，职业操　社，２００４．　守教育，努力培养其自律意识；再次，要监督和指导　［责任编辑：清泉］　１０６