学术论坛

2021-05-24 来源：意榕旅游网

中国行政管理　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年第10期总第232期学术论坛

推进乡镇机构改革的对策研究

金太军

[摘　要]乡镇机构改革是我国政府机构改革的基础环节,其改革的难度和阻力最大,面临的问题也最为复杂。

因此,对乡镇机构改革的研究就成为特别重要又非常紧迫的课题。现行的乡镇政府职能和机构设置与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。本文分析了这一矛盾的主要表现及其成因,并在此基础上,提出了更新观念,形成改革的精神动力;以职能转变为中枢,理顺政企关系;撤乡并镇,精简人员;简政放权,理顺条块关系等对策建议。

[关键词]乡镇政府;机构改革;对策

[中图分类号]D625　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863-(2004)10-0064-07CountermeasuresofPromtingReformationoftheTownGovernmentalFramework

JINTai2jun

[Abstract]AsthefoundationofthereformationofthegovernmentaladministrationframeworkinChina,thereformationoftownlevelisconfrontedwiththemostsophisticatedproblemsandthemosttremendouscounterwork.Thereforetheresearchinthisfieldhasturnedtobeanespeciallyimportantandextraordinarilynecessitoustask.Thecontraventionbetweentheexist2ingfunction,theexistingframeworksetupinthetownlevelandthecurrentpoliticalandeconomicsituationsintheruralareahasbecomeincreasinglypoignant.Thisthesisanalysesthemainrepresentationandthecausationofthiscontravention,andonthisbasisputforwardsomecountermeasuressuchasrenovatingtheconcepttoengenderthespiritualpowerofreformation;transformingthegovernmentalfunctiontomaketherelationshipbetweenthegovernmentandtheenterpriseharmonious;neat2eningtheruralgovernmenttocuttheredundantpersonnel;simplifyingtheadministrationprocessandreleasingthepowertomaketherelationshipbetweenthevarioussectorsandthosehigher-upsharmonious.[Keywords]towngovernment,Reformationofthegovernmentalframework,Countermeasures

　　作为行政改革重要方面的机构改革既是经济发展的结果和动力,又是政治和经济体制改革的结合部和突破口。而地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分,地方政府机构改革能否顺利完成,决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败[1]。在地方政府机构改革中,乡镇行政机构改革是最基本的环节,构成衡量我国机构改革成功与否的重要指标之一。但乡镇机构改革的难度和阻力最大,面临的问题也最为复杂。高效、职能定位合理的乡镇行政管理系统。因此,对乡镇机构改革的研究便成为特别重要又非常紧迫的课题。

一、乡镇机构存在的问题

应该肯定,改革开放以来,我国现行乡镇行政体制和

机构对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。但毋庸讳言,现行的乡镇政府职能和机构设置与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。

(一)乡镇机构庞大,人员臃肿

据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,其人员平均158人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,其人员达290余人,严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数。从总体上看,全国4.5万个乡镇,财政供养人员(包括离退休人员和教师,但不包括不在编人

3国家基金项目:国家哲学社会科学“十五”规划青年课题(01C22003)科研成果。

[收稿日期]2004-03-10

[作者简介]金太军(1963-),男,安徽全椒人,南京师范大学行政管理系主任,教授,博士生导师,主要研究领域:行政改

革、政府职能、社区治理。

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员)达到1280万人。其中约200万为离退休人员。在职人员中,党政干部约140万人,平均每一乡镇近35人;乡村教师近700万人,占人员总数的65%以上;其余200余万为事业机构人员。此外还有380万名村干部。平均每

40个农民就供养一名干部。

(二)乡镇基层党政分设,领导职数过多

能;地方政府的行为中带有过分明显和直接的地方利益动机,从而在不同程度上与其他方面的利益和整体的利益发生这样那样的冲突。所有这些问题,已经开始对一些地区的农村经济和社会的更进一步发展产生阻碍作用。

(四)乡镇政府条块分割、职能不全

在理论上乡镇党政职能可以泾渭分明,但实际工作中却很难分开。因为乡镇党的路线、方针、政策的贯彻执行都与乡镇的具体实际情况密切联系,我们不可能离开这些实际情况去空谈贯彻执行党和上级的路线、方针、政策,同样不可能脱离具体工作去宏观决策,因此乡镇党委和政府职能都同样具有执行性、具体性。党政分开,很容易造成三种结局,要么党政职能各自分割一些,并非真正意义上的职能分开,要么党委职实政府职虚,要么党委职虚政府职实。

此外,领导职数过多、岗位升格,不利于工作协调。乡镇党委书记一般一正两副,镇长一正三副,专职人大

(主席团)主席、人武部长、组、纪、宣委员为副乡级,除县

十多年的分权让利改革虽使乡镇政府拥有了较大的管理权,调动了乡镇政府发展本地经济的积极性。但下放给乡镇的权力又受到条块分割的严重制约。虽然不同时期不同地区县市及上级部门在乡村派出机构的名称不同,数量不一,但通常在20个以上,有的高达30个,其机构和人员数量远远超过乡镇政府。县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构,争着挤着向基层“插一脚”,造成“七站八所”及机构和人员不断增多,也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求,并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作,迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下,各乡镇也只能是一人数职,穷于应付,以至于基层牌子“泛滥成灾”。

二、乡镇机构改革困境的深层原因分析

我们知道,在机构改革中,政府扮演着非常特殊的双重角色,它既是改革的主体,又是改革的对象。因此,改革的动力和阻力并存于政府内部。从微观上说,处于不同层级的中央政府和地方政府其所扮演的双重角色的重心并不完全相同。由于机构改革是中央政府决策层自上而下发动的,因此相对来说,地方政府特别是基层的乡镇政府作为改革的对象和客体的角色更为突出,其抵制改革的阻力也更大些。加上其他主客观条件的制约,造成乡镇机构改革陷入困境。

1.政府既得利益的刚性。机构改革不仅意味着政府

以上部门下派的科技副乡(镇)长、乡(镇)长助理(副乡级)外,乡镇正常设置的副乡级以上岗位就达成11个之多。要统一指挥,一把手的协调工作量也大大增加。领导岗位多,就相应减少、挤占了工作人员的岗位。岗位升格,就容易增设具体办事人员岗位,因此就产生自用编外人员相应增加。加之乡镇用人上的随意性“全凭关系”,,导致乡镇人员过剩。

(三)政府职能转变滞后

政府职能转变滞后,主要是指乡镇政府职能转变滞后于农村改革发展的客观需要,它主要有二种表现。一是一些乡镇政府的管理和政治职能失调,某些基层领导干部在思想观念上始终跳不出“左”或者右的圈子,在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。

职能转变滞后的第二种也是更为突出的表现,是一些地区的乡镇政府没有根据农场市场经济发展的需要来转变职能。我们知道,90年代初期之前,各级政府在农村的职能转变主要表现为从过去的“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建没为中心”。20世纪90年代以来,市场经济的不断成熟,国内市场竞争的日趋激烈乃至与国际市场的接轨,这种运行机制的弊端便日益显露。同时还应该看到,由于各级政府职能转变和农村经济的发展还处在一个初级阶段上,其中有些原来潜在的问题正在变得越来越尖锐和越来越突出。如乡镇政府过分直接地介入农村经济的微观运作层次,相对忽略了公共管理的职能;乡镇政府成为具有自身利益的一个经济行为主体,从而在不同程度上忽略、扭曲、或者放弃了公共管理方面的职

机构的精简和人员的分流,而且意味着政府职能的重构。众所周知,改革开放以来,以往无所不包的政府权力虽有所削弱,但仍拥有广泛的经济和社会管理权,特别是地方政府多年来一直是分权式改革的最大受益者,因为这种改革使中央政府下放的权力基本上都落到它们手中。再加上各地以非正式的手段截留的本来应该转移到企业手中的权力,地方政府的实力相对于改革前而言完全是今非昔比。地方政府手中已拥有越来越大的决策权、财权和广泛的事权。在这种情况下,政府无论从整体还是从各个层级、部门乃至人员个体来看,都是带着既得利益者的特征面对改革的,他们往往更多地考虑自己特殊利益的需要,缺乏政府整体目标和利益的意识,不同程度存在着争权争利甚至“反职能”行为[2]。虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的,但改革之刀无论砍到哪个部门的头上都会遇到甚至是本能地抵抗。在利益重组的过程

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中,利益既得者总是想方设法保住自己的既得利益不受损害。而过去的机构改革屡遭失败的一个重要原因就是迁就矛盾,迁就地方部门利益甚至于个人利益。这种利益的驱动使他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。这种情况同样出现在乡镇一级。有学者尖锐地指出,一部分乡镇干部和村级干部构成了乡村的权势阶层,这个阶层手中的筹码日益加重,阵容逐渐膨大,形成了独

①立的“干部利益群体”,他们不但与中央利益发生矛盾,

卵之路。这样的乡镇政府机构最需要大规模改造,但由于职位的弥足珍贵,精简面临的阻力比一般地方更大得多。由于社会事业的萎缩凋敝,乡镇政府毫无吸收化解的能力,因而越发难改,实可谓积重难返[4],成为乡镇机构改革的瓶颈制约。

4.乡镇社会保障制度改革的严重滞后。社会保障制

度改革是与政府机构改革相配套的一项重大措施。从目前的情况看,还显得比较滞后,在乡镇一级则尤为滞后。一是机关、事业单位和企业以及城市和农村所实行的医疗、生活补助等福利保障制度是不同的,具体表现在实施办法及标准等的不同(从机关到事业单位再到企业,从中央到省、市再到县、乡农村社会保障水平逐次降低)。机构改革中人员分流不仅面临着不同保障办法的衔接问题,而且也存在着利益判别产生的“逆向流动”的困难;二是目前的保障主体主要由单位来承担,离开单位,就意味着失去医疗、保险等保障。特别是在欠发达地区的乡镇,离开了政府机构,最基本的生活保障也随之失去,这些都使人们不愿意离开机关,大大增加了分流工作的难度和机构改革的阻力。

三、我国乡镇机构改革对策建议

上述可见,乡镇政府要摆脱机构改革恶性循环,就必须以转变政府职能为中心,踏踏实实地做好以下几方面工作:

(一)更新观念,形成改革的精神动力

更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上,这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度[3],成为乡镇机构改革的一大梗阻。正是从这个意义上说,乡镇机构改革是乡镇行政机关及其工作人员自身的一种革命,由此而对改革产生的阻力之大,是可以想象的。

2.中央决策层影响力的递减。1998年国务院机构改革所以能取得重要突破的一个很大原因,是中央政府最高领导层那种“一往无前,义无反顾,鞠躬尽瘁,死而后已”的大无畏革命精神和气魄,这对中央政府机构改革无疑起到了直接的推动作用,对改革的阻力起到了强有力的震慑作用。但随着改革由上往下从中央到省、市、县、乡逐次展开,中央最高层决策者的推动力会逐渐减弱、扭曲,甚至消弭于无形,多年来久治不愈的“上有政策、下有对策”顽症便是这种现象的绝妙注脚。若中央决策层强调机构改革的统一性,对精简机构和人员的规模从上往下“一刀切”,又无法解决中国各地区特别是农村地区经济社会发展极不平衡、各方面情况千差万别这一难题。

3.政府机构人员分流的回旋余地小。人员分流是历

改革开放以来,我国改革的重点是经济体制,但发展到今天,尽管经济建设取得了辉煌成就,但现实的大量经济问题层出不穷,许多问题光靠经济体制改革自身很难解决。但是,由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系,因此,政治体制改革很难有实质性突破。在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下,行政体制改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。而机构改革作为行政体制改革的重要内容和突破口,机构改革的成功与否,直接影响国家政治、经济体制的进行,同时政府机构目前确实存在一系列的问题:机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。而乡镇作为基层政府问题表现的更为突出,乡镇机构改革已势在必行,别无选择。乡镇党委和政府要通过多种形式的宣传教育,使乡镇机关工作人员认清机构改革的这种形势,正确面对现实,充分理解和支持机构改革,特别是帮助他们树立公共利益的

次机构改革的一大难题。这对地方政府机构改革而言,尤为困难。县乡级基层政府已处在行政层级的底限,特别是乡镇级政府,管辖区域的相对狭小,己没有下一层级政府为其提供改革资源,加之多以农业为基本产业的状况,使其可以自由调动的资源显得非常有限,贷款渠道基本被堵死,机构改革的回旋余地相当小。除少数经济发达地区外,乡镇所属企业大半亏损,加上银行转向自负盈亏的商业化经营之路,不再作为地方政府的“出纳”或补亏专用钱柜,靠过去那种只借不还的“贷款”方式挽救企业的渠道也基本被堵死。这使那些不善管理的基层政府的财政状况面临恶化,直至难以为继的境地。并由此形成一个恶性循环:经济发展越是差的乡镇,吃财政饭的机会显得越是珍贵稀缺,于是有越来越多的人设法让自己挤进这个圈子中去,靠兴办实业求得自我发展的人就越少,经济发展更加不好。而乡镇机构由于不断膨胀,财政压力越来越大,同时管理能力越来越低,只有走向杀鸡取

①干部利益群体是指“在国家生产及行政管理领域享有被赋予的决策权、管理权等相应的特殊权力及其地位的领导干部这一层”。见张琢主编《当代中国社会学》,中国社会科学出版社1998年,第204页。

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价值观,正确对待部门和个人利益,这是化解冲突的基本前提和思想基础。政府的合法性在于它能够维护社会的公共利益。政府的任何行为,包括政府自身的改革都应以此为准则。乡镇政府职能转变、机构精简、人员分流中的利益冲突,维护的是部门性、私人性的利益,冲突的负效应是政府公信度和权威的丧失。如果乡镇政府部门及人员都能不囿于自身眼前和局部的利益,而基于社会公共利益考虑,从全局利益来看待机构改革,树立公共利益的价值观,将机构改革视为公共利益实现的举措,那么乡镇机构改革就会获得重要的精神动力,从而实现“要我改”向“我要改”的转变,提高改革的自觉性和主动性。

(二)以职能转变为中枢,理顺政企关系

快,分散的农村人口日益向城镇集中,农村人口逐渐减少,有的自然村已走向消亡。这些既是目前乡镇行政区划调整的客观原因,也是进行调整的可行条件。更主要的是,多数地方乡镇规模明显偏小,据统计,乡镇平均人口规模3万人以上只有4个省,2-3万人11个省(区、市),1-2万人13个省(区、市),1万人以下3个省(区),很不利于区域社会经济的发展。因此,要从区域社会经济发展出发,因地制宜地撤并乡镇。从实践来看,撤并一些管辖范围较小而机构设置以及人员配置没有多大差别的乡镇是可行的。1998年全国有45195个乡镇政府,2001年进行的镇级机构改革中,按照“人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心”的原则要求,乡镇政府精简合并到了39715个,但这仍然不够,应再撤并1/3,使总数维持在3万个左右为宜,按全国9亿多农民计算,每个镇的人口平均达3万多人。

除撤并乡镇外,精简乡镇人员的可行途径还包括党政可以不“分家”,无须追求与上级党政组织形式上的对口统一,乡镇党委书记兼人大主任兼政法委书记,副书记兼政协组长兼统战部长,乡党委委员不设专职,比如组织委员可由某个办公室主任兼,宣传委员可由文教办公室主任兼;撤并一些地方在县乡之间或者乡村之间的派出机构,从总量上减少乡镇工作人员。例如,完全可以改变根据行政区域设置农技站的方式,将几个乡镇的农技站合并起来,使人员大幅度减少;另外就是结合机构改革精简人员搞好乡镇中小学教职工定编工作,严格按照中央编办、教育部等部门印发的《中小学教职工编制标准》核定编制,切实改变目前一些中小学教师超编的现象。根据实际情况适当调整中小学布局,撤并一些规模小的学校和教学点,提高农村学校办学效益。精简教师和教学点,提高农村学校办学效益。通过精简教师队伍,坚决辞退代课教师,依法辞退不合格教师,大力压缩各类非教学人员,清退临时工勤人员,从整体上提高教师队伍素质,也可以腾出部份资金改善办学条件。

(四)简政放权,理顺条块关系。继续坚持简政放权,

政府职能的转变是机构改革的重点和核心。在乡镇政府机构改革中,同样应该坚持政企分开、转变职能的原则。政企不分是在计划经济体制下各级政府存在的普遍现象,而乡镇级的政企关系却有其特殊性。一方面,乡镇政府由于处于整个国家行政体系的末梢,可支配资源有限;另一方面,乡镇政府不可能像县、市政府那样,可借用其他资源来弥补政府资源短缺,因此政府干预乡镇企业经济活动成为其增强自身运作能力的一种重要方式。要真正实现政企分开,就必须界定企业产权关系并使产权明朗化和人格化,而政府应对乡镇企业的发展进行指导:①乡镇政府要依法监督企业经营者的经营活动;②乡镇政府要为乡镇企业的发展创造出一个良好的经济、社会、文化环境;③积极培育与引导各类行业协会的发展,从而最终将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出去,实现行业的自律发展。实践证明,乡镇政府只有转变职能,理顺企业的产权关系并使产权明朗化和人格化,并自觉扮演公共管理和服务角色,企业才能有必要的发展空间,政府也才能从日益增长的社会资源中提取财政收入,增强自己的协调和服务能力,为机构改革储备了大量的物质资源,从而减少机构改革所带来的阵痛。

(三)撤乡并镇,精简人员。一定历史阶段的行政区

划设立多少层次以及各行政区划单位应多大规模,是与一定的政治、经济、交通、通讯和自然地理等条件紧密相连的。如果客观条件发生了变化,行政区划建制就需要进行相应的调整。现有的乡镇设置基本上是在原来的人民公社基础上建立起来的,而近些年来,影响乡镇设置的客观条件发生了较大的变化,突出表现在三个方面,一是交通通讯条件大为改善,绝大多数地方的乡镇实现了村村通公路,电视电话进入千家万户的农民家中,行政管理手段的现代化水平大大提高;二是经济体制的转轨和乡镇政府职能的转变,正逐步改进乡镇行政管理形式,乡镇政府工作逐步从事无巨细的事务中摆脱出来,宏观调控和协调服务的职能更为突出;三是随着城镇化进程的加

增强乡镇的管理协调能力,将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。县市政府必须按照政治、经济和社会功能分化的要求,对乡镇社区机构、组织进行重组,使其政治、经济和社会资源均得以有效配置,要将应该由乡镇政府履行的权力坚决地下放给乡镇,通过向乡镇下放权力,把乡镇政府的职责和权利统一起来,以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能;解决这个问题的关键是县级政府和县级主管部门要正确处理县乡条块关系和利益关系,对“七站八所”进行重新清理、分类和精简[5]。对设在乡镇的各种站所,凡是有明确规定要下放的,要一律下放到乡镇管理。一些垂直管

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理、双重领导的站所,也要完善管理制度,服从乡镇的统一协调,使乡镇各站所能互相配合,形成合力,建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。

理顺“条块”管理体制,涉及到许多具体问题,要解决这些问题仅靠乡镇党委和政府是很难处理的。县市党政领导要协调好有关部门,妥善解决好人、财、物的事权划分,切实解决有关经费划拨、人事管理和资产移交等一系列具体问题。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并,例如,对一些从事经营性、技术性、竞争性和事业性的机构,如乡镇农技站、农机站、农经站、种子站、畜牧兽医站等要使之尽快与行政脱钩,实现社会化和市场化。打破行政区划的界限即“块块”,按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量、公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力、税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构,以减少机构和人员,降低管理成本。反之,对于业务量大的乡镇则可增加机构。不搞上下对口,也不搞一刀切,应根据不同机构的特点及其需要设立机构,在对不必要的机构精简的同时,对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱,税务部门征税能力不足,应适时加强公安部门和税收部门,以强化社会秩序和税收征管能力。

(五)多管齐下,拓展人员分流途径

来的公职人员申办私营个体企业,或者创办农场、养殖场,在政策上给予适度倾斜,如在贷款方面予以扶持,给予税费方面的优惠等;或是鼓励他们到乡镇企业工作,同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠,激发企业接收机关分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离机关,一方面可以解决他们的后顾之忧,另一方面可以实现机构与人员的消肿目标。

二是吸纳乡镇分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍,加强农业产业化服务体系建设。农村家庭承包生产责任制对解放农村生产力、调动农民生产积极性发挥了巨大效益,但一家一户分散的生产经营模式对农业现代化的深入发展也有一些消极影响。解决这个问题的根本出路除生产经营体制创新外,一个重要途径是发展农业生产经营的社会化服务体系。市场经济越发达个体农户越需要市场信息、商品流通等社会化服务。目前农业社会化服务非常薄弱,远未形成体系,像“农民经纪人”、“农村市场信息咨询服务站”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才,应充分发挥其作用,形成乡村服务网络。可以预见,农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔,可以创造很多就业岗位。

三是健全社会保障制度,消减分流阻力。针对目前农村社会保障制度存在的问题,应充分发挥国家、企业和个人的积极性,依靠社会各方面力量,探索在小城镇建立区别于城市旧体制并符合社会主义市场经济体制要求的新型的社会保障机制和统一的社会保障机构,首先要加强早已普遍建立的乡镇社会保障委员会,继续办好农村社会养老保险,积极推广城镇社区服务,特别是抓紧建立影响力大,需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金这“三金”制度的建立健全工作,以减少分流人员的后顾之忧。

在实施机构改革分流人员时还应注意这样几个问题:一是要注意政策操作性和公开透明度。要制订出能够实施的公平的竞争上岗办法,不能搞暗箱操作,借此机会结党营私、排斥异己,一定要公开公平,让分流人员心服口服。二是分流“官兵”比例要合理。有的地方乡镇机构“官”比“兵”多。还有的地方甚至在中央机构改革政策出台后,突击提干。对此,在精简人员时,对当“官”的也不能留情,要确定适当比例予以精简。三是不要向下级行政机关、事业单位分流。否则无疑会增加下级机构改革的压力,是一种不负责的行为,因此上下级行政机构、党群组织和事业单位最好同时精简。

(六)依法定编,将机构改革纳入法制化轨道

机构改革虽然不仅仅是机构和人员的精简,但人员精简却历来是机构改革中最棘手的问题,人员难以分流也是历次机构改革陷入“精简—膨胀”循环的最大阻力之一。由于乡镇机构在整个政府系统的基础位置,直接面对基层,人员分流相对狭窄,分流渠道相对少,人员分流更被称之为乡镇机构改革中的难中之难。要解决这一难题,从现实出发,对被精简人员(往往是既得利益的受损者)进行适当的补偿是必要的。这方面中央或省市级政府的人员分流措施如稽查特派员制度、充实到基层或企业以及免费攻读学位等,在乡镇一级则无可能。根据近年来全国各地乡镇机构改革的一些成功经验,比较可行的办法有以下几条:

一是实行离职补偿制度。具体说就是对分流人员发放一定数额的补偿金,并在有关行政规章上予以明确规定,然后根据各地实际情况以及本人工龄、贡献,确定合理的幅度;或是将国家分配的现有住房作价作为补偿;或是为他们提供定向进修和学历培训的机会,他们在培训期间原有的各种待遇保持不变(应当控制此类人员在分流人员中的比例,他们不可能达到中央或省市级政府机构分流人员中接受培训深造者的比例);或是鼓励精简下

改革开放以来,我国已进行过四次机构改革,而每次精简过后又膨胀,再精简再膨胀,总是做重复性工作,跳

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不出这种怪圈的主要原因之一是缺乏法律约束。改革成功的经验和成果不能用法律稳固下来,编制的修改和人员的增加全凭领导的意见,缺少机构编制方面的法律法规的约束,现有的组织法过于“粗犷”,造成“有法难依”和事实上的无法可依状况。因此,机构的增设、升格、增编基本上由行政权力部门说了算,长官的意见就是法律,从而导致了政府机构编制管理的失控,造成日常编制管理事实上的无法可依,而编制机构屈服于行政权力部门,编制的增减全由其说了算,则又导致编制管理即使有法也难依,机构和人员因此事后往往出现大幅反弹。从乡镇来看,党委书记实质上的一人专权,踢开人大以其为核心的相对封闭的决策机制,更是加剧了乡镇机构、人员编制的随意性,任人唯亲现象十分严重。在一些乡镇,只要和党委书记、乡镇长等拉上关系,而不管是否违反编制和实际工作是否需要,均可安排进乡镇机构。因此,要想真正突破乡镇机构改革人员分流的难点,使得大量超编人员如期走出机关,并不再出现事后又向机关的回流,就必须加强和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理,此即依法定编。

依法定编具体的要求则同样是,必须进行专门立法或修改现行地方组织法,根据前述乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力,科学论证,对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定,重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员。在保持机构、人员总体相对稳定的前提下,根据农村发展和社会需求的变化,乡镇政府机构、人员的编制是凡要扩充、增减的则均应纳入法定程序,而不能由有关人员凭借行政权力做出决定。乡镇人大的作用同样重大。人大主席团要依法监督乡镇机构的设置、人员的安排及其变动情况,对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为一律依法做出无效决定和其他处理,确保编制的严肃性和权威性,避免乡镇机构改革过后机构、人员的再度超编,从而使机构改革和人员分流的成果得以巩固。

(七)切实推进村民自治和农村税费体制改革,深化

村民自治的深入发展,也必然对乡镇政府管理体制提出挑战,必然促进乡镇政府的体制改革,包括机构改革。村民自治的发展,首先推进了乡村之间关系的变化,由原来的“领导”关系变成“指导”关系,乡镇政府不应该再对村民自治组织自治范围内的人、财、事等权限进行干涉,反过来,随着村民自治的发展,会促进乡镇政府的民主建设,加强对乡镇政府的民主监督,进而,村民自治会推进乡镇政府管理方式和工作作风的变革,也必然带来乡镇

内部职能、机构、人员以及领导体制的变革。所以说,村民自治是与乡镇机构改革相互促进的,是深化包括乡镇机构改革在内的行政体制改革的基础性要求。

与此同时,税费体制改革的推进也对乡镇政府的管理体制包括职能转变、工作方式创新等方面都产生巨大的影响。一方面,要启动税费改革,必须同时改革乡镇政府管理体制,尤其要进行机构改革,减少机构和人员,减少政府的开支成本,清偿债务,减少赤字,切实做到大幅度减轻农民负担。如果没有实实在在的机构改革,税费改革的推进就会加剧乡镇政府的运转困难,也就不能保证税费改革的顺利进行。另一方面,积极启动税费改革,也会为乡镇政府机构改革创造好的条件。税费改革将减轻乡镇政府的工作负担,推进其职能和工作方式的转变,它有利于深化机构改革,有利于抑制机构的膨胀。

四、结语

根本上看,乡镇机构改革是重大的职能和组织变迁,并不简单地等同于机构和人员的精简。迄今为止我国乡镇一级机构改革的主要内容是基本还停留在机构与人员的精简层面。实际上乡镇机构改革的关键和发展方向应是乡镇政府职能的转变以及相应的行政权力的调整。当然,这并不意味着一定要把乡镇政府的权力分出去,而是强调要依据各地的发展状况,包括人口素质、管理能力大小、市场发育成熟程度等来科学具体地分析乡镇政府、市场、社会中介组织、企业和事业单位各自的功能边界,以达到社会参与、市场主导、政府协调和监管的目的。

我们并不主张乡镇机构改革的根本出路是“乡镇变为派出机构”,①更不主张“撤销乡镇政权,实行乡镇自治”,将国家的基层政权单位收缩到县一级②。调查中我们深切地感受到,离开作为我国政权系统末梢的乡镇政

乡镇机构改革

村民自治的推进需要乡镇政府的积极指导和通过切实的自身改革来提供一个良好的行政环境。同样,随着

①这种观点认为,由“6套班子”组成的乡镇“完全”政府可以改制为县一级的派出机构———乡公所。其主要职能一是完

成政府任务,二是指导村民自治活动,不再设立人大,仅设人大、政协两个联络员。乡镇党委改为党总支。设乡长一名,由县长委任,可以由乡党总支书记兼任,副乡长(或乡长助理)若干名。以下设若干职能办公室。每个副乡长兼一个职能办公室的主任。参见徐勇《县政:、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》《世纪中国》,2001年6月;赵树凯“:农村基层组织:运行机制与内部冲突”《经济要参》,2001年第32期。②参见郑法“:农村改革与公共权力的划分”《战略与管理》,2000年第4期。綦彦臣甚至主张“政权从农村结束”“由村民,自治发展到‘农村自治’或‘乡村自治’”,参见綦彦臣“:乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略”,http://www.chi2narural.org/llyt/cmzz/2000/5/2.htm;邓大才“;乡镇政府该撤了”《中国国情国力》,2001年第3期。

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中国行政管理　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年第10期总第232期

府,农村的社会稳定、经济发展就得不到可靠保障,部分乡村甚至可能变为沦为宗法、家族甚至黑社会、黄赌毒的天下了。应该看到,中国是后发外生型现代化国家的特质,决定了至少现阶段乡镇的作用无可替代。正如有学者所说,中国有8亿多农民,在目前转型期,农民由农村转移到城市的过程将十分漫长。其中,能顺利的从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分,而大部分仍将长期滞留在农村。不可能仅仅通过村民自治,将农村问题消化在村庄之内,这就需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。也就是说,国家必须有一个可靠的、能了解掌握和控制农村发生各种事件的行政系统,将农村情况自下而上地及时汇报上去,也必须有一个行政系统自上而下的传达政策、分配资源。此外,若取消目前的乡镇建制,那么,数以百万计的乡镇下岗干部如何安置?况且以我国目前的农民素质,能否胜任乡镇自治的要求,也是个未知数。另一方面,我国现行宪法第59条、第98条、第107条分别对乡镇政府的建制和职能作了具体规定。如果取消乡镇建制就必须修改宪法,而修宪有一个极其严格的司法程序,要有专门的有权机关和人员发动。撤消乡镇一级政府机构,涉及面很广,在没有完善的理论基础和成熟的社会条件下,不可轻举妄动[6]。

乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程,由于改革主体与客体合一,是自己为自己动手术,这就直接导致

了改革推行的阻力。因此,对乡镇政府机构改革,中央和上级政府要加强监控与引导,特别是运用法律手段,防止机构改革旧病复发,导致既没有达到既定目标,又付出高昂代价的后果。同时要注意保持稳定的社会环境,不要产生较大的社会震动。应从人民群众的利益出发,结合各乡镇的实际,安排好分流人员,调整好职能和机构,破

除积弊,走出“简胀”怪圈。行

[参考文献]

[1]赵宝煦.行政机构改革透析———中国地方行政机构改

革研究[M].苏州:苏州大学出版社.1998.1.

[2]傅小随.地区发展竞争背景下的地方行政管理体制改革.管理世界,2003(2).

[3]林平.农村出了一个权势阶层[J].广角镜月刊(香港),1999年(1).

[4]金太军.化解阻力　增强动力———推进地方机构改革

的对策分析[J].中国行政管理,1999(11).

[5]项继权.改革“七站八所”,实行“条块分离”[J].决策咨

询,2003(5).

[6]江金骐.乡镇政府,是去是留?[J].北京人民网9月26

日。

(作者单位:南京师范大学行政管理研究所,

南京　210000)

(责任编辑　胡　捷)

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《公共服务型政府》一书出版

　　最近,由国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏博士撰写的《公共服务型政府》一书,已由北京大学出版社出版。该书是国家社会科学基金项目“十五”规划课题《入世后中国社会公共需求与政府公共供给关系研究》的结项成果。该书是研究我国政府公共服务与公共服务型政府的一部系统的学术专著。

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该书坚持理论研究、国际比较研究、统计分析研究相结合的研究方法,按国际统计惯例进行比较研究和数据分析,大量使用了世界银行、联

合国开发计划署、国际劳工局等国际机构的国际统计指标与统计数据;并以指标研究与指数研究作为研究的基础,选择了具有国际可比性、总括性、系统性的政府公共产品供给指标,建立了中国政府公共服务的指标体系;该书针对中国公共行政改革中的最新课题进行理论探索,并进行了中国政府公共产品供给的国际比较研究与公共服务模式的国际比较。该书顺应了当前强化政府公共服务职能的时代潮流,回答了当前迫切需要解决的强化政府公共服务职能、建立公共服务型政府的理论与实践问

题。行

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