新农村建设的当务之急是什么？
新农村建设是我国处于工业化中期阶段在农村必然出现的一个过程，也是城镇化进程中，缩小城乡差别的一项带有根本性的举措。这项工作既不能一蹴而就，也不能裹足不前，要长期、健康地坚持下去。前不久，我们在江淮地区进行新农村建设工作专题调研中却发现，几乎所到之处都停留在示范工作上，尽管这些示范点的政绩很出色，但毕竟只占到每个县自然村的5%—10%，而90%以上面上的建设，却没有引起足够重视，看不到有什么举措和进展。究其原因，一是“点”上大都是大拆大建，资金投入较大，“面”上学不起；二是“点”上投入的人力较大，“面”上干不起；三是“面”上的情况复杂，千差万别，用“点”上两三个模式套用不下来。就这样，占90%的广大农村在新农村建设上由于避免大拆大建，又走到了另一“不作为”的极端，基本处于无人领导，听其自然的状态；长此下去就会不了了之。为此，调研组专门开展了面上的情况调查，同许多农村基层干部和农民交谈，听到了他们的心声和要求。尽管要求和祈望很多，归纳起来，他们有三点要求却是当务之急，而且是对各项工作能够起到“纲举目张”作用的当务之急。
一、生产发展的当务之急是全力推进农业机械化
中央对新农村建设提出20字要求，其首要之点是“发展生产，生活宽裕”。农村不少基层干部往往将此理解为村办工业、外出务工，或者是多种经营等，就是避而不谈农业的根本性生产，即以粮食为主的农作物的生产。诚然，村办工业也好，务工也好，的确都是目前我国农民增加收入的重要渠道，其对农村经济的发展功不可没；但是，村办工业办好了，是要迁入到城镇的，外出务工也是要弃土离乡奔往城镇的，就是“多种经营”，也只能是一种副业生产；而留在农村这片土地上的，依然是从事以土地为对象的粮食和经济作物生产的农民，这些不离土地的农民才是新农村的主体，他们从事的种植业，包括附属的多种经营，才是农业生产的根本。我们在新农村建设中提出的“生产”和“生活”，主要指的应该是这一部分农民的生产和生活。然而，恰恰在这一点上，被许多农村干部所忽视。
那么，当前种植业的状况到底如何？江淮地区位于我国南北之交的丘陵地带，以水稻生产为主，间以旱粮作物。以此地区的三联村为例，这个村2009年人均年收入同当地平均值基本相同为6100元，除去外出务工和多种经营收入外，种植业收入为人均2200元；这里过去人均占有土地 1.1亩，现在因大量土地被进城农民所移送或放弃，人均实际耕种土地 2.2亩；这也就是说，农民靠种植业每亩年收入平均1000元。考虑到现在和今后仍有不少土地被弃，人均耕地面积可以继续向少数农户集中，这些农户能否过上宽裕生活？回答是否定的。因为这里的生产力水平仍处于半手工半机械的低下水平，人均（包括妇女、老人）力所能及
的耕种极限也不过6—7亩，人均年纯收入也只能达到6000—7000元。这样的收入，距离“生活宽裕”，显然相差仍然很远。
出路何在？只有进一步扩大单个农户的耕种面积，以增加耕地的数量来换取收入的提高；而扩大耕种面积的首要条件是要大幅度地提高生产力，提高人们能够大幅度扩大耕种面积的能力。这种能力在当前只有一个，就是农业机械化，只有实现了农业机械化，才会有更多的农民摆脱土地束缚，进城务工；也才能使留在土地上的农民，可以有条件耕种更多的土地，大幅度提高收入。
然而，当前水稻种植区农业机械化的低水平，同北方旱粮作物地区较高的机械化水平相比差别很大。江淮地区农机使用率只是在耕地、抽排水和收割上分别实现了70%、90%和40%；而在播种插秧、田间管理和运输上机械的使用率分别只有0.02%、0%和30%。每到插秧和收割季节，因手工操作，体力繁重，往往需要进城务工人员返乡支援。收获运输时，因田埂狭窄，机耕道路缺失，只能肩挑人扛。如此低的生产力，与城市高度的工业化水平相比，反差很大。
长期以来，国家对农业机械的发展是比较重视的，近几年出台了一系列措施，如农机购买补贴等。但这一事业至今仍限于政府农机部门单一的常规性和专业性的工作，其力度和广度距离当前农业的要求都远远不够。农机化工作必须要由各级政府统领，作为政府的一项战略性、全局性和综合性“工程”来抓，并且协调所有有关部门，互相配合，共同做好这一工作才行。
当前农民在农机化上需要解决的问题，一是农机要对路。比如这里的插秧机使用率不到1%，原因是现在推广的插秧机在育秧上的某种特殊要求和在插秧时对用水的限制上，使农民在现有的条件下很难使用，也不愿意使用。类似这样的机械就需要农机研创部门拿出农民乐于接受的新型机械来。二是土地调整。当前进城农民放弃的耕地，以及一些以土地入股形式交由种田大户的土地，大都分散各处，无法连片耕作，给机械操作造成很大难度。要改变这种现状，单靠农户自身力量是无法解决的，只有乡、村两级政权组织出面协调才行。三是小田改大田。在耕地经过调整、集中后，大多存在水田面积过小的问题，纵横交错的稠密田埂成为使用农机的大障碍。扩大田块面积，破除过多的田埂，是农业机械化必须经过的阶段。四是解决机耕路缺失的问题。大部分水田地区农民下田仍是以埂为路，肩挑人扛；为了让拖拉机进田，往往要靠挖开层层田埂来解决。农民说：“没有机耕路，啥机都是空。”修筑机耕路单靠农民自己来解决也是不行的。
二、新村建设的当务之急不是大拆大建，而是一张详细的规划图
新农村建设的另一重头戏是新型村庄的基本建设，即新村建设。这一建设由于各地当前都囿于示范点上的工作，而点上又大多搞的是大拆大建，因而为面上的大多数农户所不认可，也为国家的方针所不予鼓励，因此各地面上的新村建设进入了本文开头所提到的不作为状态，进入了一种“不搞大拆大建就不能搞新村建设”的误区。
搞新村建设是不是就一定要大拆大建？显然不是。以我们调查的三联村为例，全村 831户，其中平房578户，楼房240户，无房13户（大多为分家后无房或因天灾人祸生活极度困难而借房居住者）。他们对拆旧建新的需求为：平房户打算在一两年内建新房的占70%，暂时不打算但如果有了经济力量或有政府扶持也愿意建新房的占20%，余下的10%是全家
已迁往城镇不会再建新房的空头户；楼房户打算近一两年内重建的占15%，不打算再建的占85%。由此可知，平房户的100%，楼房户的15%都是新农村建设的需求力量。他们不认可的是那种“一刀切”的大拆大建，而认可并且迫切需求的还是新村建设，当然是另一种方式的新村建设。将农民的想法和愿望归纳起来，有三点：一是就地改建，适当合并；二是拆建自愿；三是时间不限，两三年建成也行，五六年建成也可。总之，一切从实际出发，成熟一户建一户，成熟一村建一村；既稳妥又积极，一定要把新村建成建好。
这样的建设方式决定了建设的长期性，也决定了从事这一工作的繁杂性。长期又繁杂的工作往往会成为一种“消耗战”，会使工作滞缓，甚至停止。因此在新村建设起始之时，就必须在千头万绪的工作中理出一个“头”，抓住了这个“头”就带动了整个工作，这个头就是规划，就是一张新村的规划图。只要这张图不是一张概念性的“总规”，而是给每一户农家都“对号入座”的“详规”；不是规划人员“闭门造车”，而是充分征求了每一户农家的意愿；不是强制性的并村、搬迁，而是就地改造适当合并，并对不愿再重建的新楼房就地划入新村之中；不是强制性的规定搬迁期限，而是由农户自愿选择建房时间，这张图就是新村建设的动员令，就是工作的具体安排和部署，就是未来的一座座新村庄。我国大量的开发区、新城区建设的经验告诉了我们这一点，一些新村建设的成功经验也证明了这一做法的正确性。
在这一点上，江淮地区一些县是有着深刻教训的。1995年前后是这一地区农民摆脱贫困后第一次以拆草房盖瓦房为主的建新房热潮，当时政府也在一些乡镇抓了规划先行的工作，但由于重视不够，每个村只搞了一个大而化之的概念性总规，没有制作能够落脚到户的“详规”，无法具体操作，实施中又没有认真监督执行，最终流于形式，新房建造依然无序，建筑造型陈旧，设计结构不合理，村庄面貌依旧。如果当初充分发挥了规划的引导和约束作用，15年后的现在，恐怕这一地区的新农村都已建成了。
搞好规划是提领新村建设各项工作的第一要务。这在试点的新村中并不难做，但对于占农村90%以上的面上广大村庄来说，就有着一个足以使建设无法起步的难题，即规划的经费问题。有的县先行试点的新村规划是交由规划专业单位设计的，一个村的规划费用大都在30万—40万元之间，这是千千万万的面上的农村所承担不起的。应该如何办才行？答案就是：农民的事农民自己办，让农民在本市、县专业规划人员的指导帮助下，自己完成对自己家园的规划。
这是完全可以做到的。一是过去长期以来农村由于水利和交通工程的需要，乡、村两级都拥有一些具有测绘知识的初级人才，可以将他们组织起来，再加上吸收有一定文化程度的农民和乡镇干部的参与，对他们进行短期培训，使之成为规划工作的基本队伍。二是这些农民和干部最了解自己家门前的情况，最了解每家每户的具体想法，他们在专业人员的指导下，不需要耗费大量精力和时间去进行实情调查和现场勘探，能够对自己未来的家园描绘出让大多数农户都满意的蓝图。三是规划最终定稿能否达到技术规范要求的问题，只要市、县规划部门组织专业人员对其进行修改和完善，是可以达到的。四是规划的资质问题，可由县规划室组织专家逐一评审，以县规划室资质报批，这样，农民自己的一副新农村规划蓝图就在少花钱办大事的结果中诞生了。当然这样的规划可能粗糙了一些，但是农民自己建个村庄，何必非要同城市的高楼大马路的规划相比？
三、新农村规划完成后的当务之急是“先修路”，打造好环境
规划完成后，新农村建设便进入了工程实施阶段。对于面上的建设来说，规划后的新村
多达一、两千座，涉及农户约一二十万。面对如此巨大的工作量，政府是知难而进还是知难而退？如果退而不抓，规划就会落入一纸空文的境地，农户依然无序建房，公共设施依然全无，到了大家的新房都建成之日，也就是新村建设宣布消亡之时。如果进而大抓，那么抓什么？从一些县成功经验来看，规划完成以后，农户迫切需要的是新村的道路，包括排污、排水和其他必要的公共设施。有了道路和必要的公共设施，农户就看到自己新的家园已经出现了，一张图画真的变成了现实，也就会谋算着早一天把自家的新房盖在新庄园里。一座座新村出现在广袤的土地上已是指日可待的事情了。
修路的最大问题是资金。调研组在同农村基层干部座谈中，有着这样一个共识，就是能否将新农村建设作为社会公益事业来考虑，突破市场经济这个框框，也来个“农民的道路农民自己建”，使道路建设最大限度地避免成为市场寻利的对象。具体做法，一是由县、乡政府的新村建设领导机构组建若干新农村道路施工小组，利用新农村建设专项资金，聘用必要的施工技术人员，添置必要的施工机械，为各个新农村的道路、排水及有关公共设施的设计和施工提供全程免费服务。二是工程用工和材料的运输，由村民义务承担。三是在所需水泥、黄沙、石子、管道等材料费用上，通过农户自筹一点，村里公共收入拿出一点，以及由新村建设和土地整治所增加的可耕地以指标的形式交由城市开发使用所得到的补偿资金也拿出来的办法进行筹建。这实际上就是农民只出材料费其他费用都节省下来的做法。这一做法使得村民在道路工程上的货币投入只是市场上工程费用的1/3。这样的低成本是一般村庄能承受的。
然而，当调研组向有关人员介绍这些方案时，却得到的是不置可否的回答。在这些同志的眼里，上级没有指示，外地没有先例，是不敢“吃螃蟹”，不敢创新的。现在面上广大的新农村建设之所以踌躇不前，原因就在于此。
抓住统筹城乡发展的关键环节
统筹城乡发展，是中央正确把握城乡发展关系作出的重大决策，是改变城乡二元结构、解决“三农”问题的根本举措。近年来，湖南省长沙县把统筹城乡发展作为深入贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展的重要内容和途径，加快推进城乡发展一体化改革和经济结构调整，努力形成城市与农村相互促进、协调发展的新格局，取得了明显成效。实践证明，统筹城乡发展必须抓住一些关键环节。
前提在于科学规划。城乡规划是城乡建设和管理的基本依据。统筹城乡发展，必须科学制定规划、严格执行规划。长沙县坚持科学编制和严格执行城乡发展规划，实现了城乡发展规划一盘棋、建设管理一张图。一是优化区域布局。根据各乡镇的区位条件、资源环境状况和经济社会发展基础等，确定了“南工北农”的总体布局。二是坚持规划全覆盖。贯彻全城规划、全面规划的原则，按照组团式、网络化、生态型的要求，形成相互配套、全面对接的城乡规划体系。三是加强规划管理。规范规划决策程序，防止和避免规划中的随意性现象；强化规划执行监督检查，严肃查处违反规划的行为。
核心在于优化资源配置。在传统的城乡二元结构下，城乡资源流动不通畅，城乡资源分配不公平。统筹城乡发展，要求科学合理地配置城乡资源，充分释放城乡经济发展的活力。长沙县坚持以转变经济发展方式为契机、以实现城乡资源要素双向对接为手段，加快促进城乡产业链延伸和融合，不断夯实城乡发展一体化的经济基础。一是推动城市资金、人才、技术等生产要素向农村流动，促进农业生产向高产、高质、高效转变。二是整合园区资源，深入实施“千亿园区”和“千亿产业”战略，促进产业升级。三是推动城乡市场一体化。大力发展各类农产品批发市场和农村专业合作社，提升农业产业化水平；大力发展城乡现代商贸服务业，拉动城乡消费。
根本在于改善民生。统筹城乡发展，需要着力解决农村社会事业和公共服务滞后于城市的问题。长沙县坚持把改善民生作为统筹城乡发展的出发点和落脚点，以建设“人民满意县”为抓手，大力推进城乡基本公共服务均等化。一是加快发展城乡社会事业。县财政每年用于民生方面的支出达到一般预算支出的70%。深入开展“创业富民”活动，扩大社会创业
和就业。不断健全社会保障体系，全面启动新型农村社会养老保险，探索实施“农民免费门诊”试点和农村医保与城镇医保统筹，建立被征地农民社会保障制度。二是推进城乡基础设施一体化。以公路通达、电力扩容、用水安全为重点，加大农村公用服务设施建设力度，基本形成覆盖城乡的自来水、电力、通信、公交、污水处理等公共服务设施网络。三是加强生态环境保护。加大工业园区污染治理力度和农村环境保护力度，创新环保工作体制机制，成立农村环保合作社，形成了“村民自治、分类处置、合作社运营、政府补贴”的农村生活垃圾收集处理模式。
重点在于夯实基层基础。只有打牢基层基础，统筹城乡发展的各项政策措施才能落到实处。长沙县高度重视抓基层打基础，为统筹城乡发展提供坚强保障。一是加强基层组织建设。坚持重视基层的用人导向，加大基层干部培养选拔力度，把一批素质高、能力强的村干部吸收进公务员队伍。开展“三联三为”（党员联系困难群众、联系身边群众、联系普通群众和为群众代言、为群众排忧、为群众服务）活动，结成帮扶对子40个。二是推进体制机制改革。创新户籍管理制度，允许符合条件的城市居民在试点乡镇落户定居，带动城市的资本、产业和消费需求进入农村。积极探索“扩权强镇”的有效路子，强化乡镇的公共服务和社会管理职能。三是不断优化发展环境。打造阳光政府，实行政府决策全程公开，努力实现重大决策的科学化、民主化。建设开放型政府村级平台，使政府服务与政务公开前移到村。
从关中农村变迁看新农村建设的战略选择
在我们脚下这个曾经创造过世界辉煌文明的关中大地，在历史上曾是权贵大地产的天下，留给小农的空间其实很少，当时关中农民与其说主要是佃农，不如说是权贵们的农奴。唐亡之后，关中作为全国政治经济文化中心的地位一去不复返了，权贵云集的状况因而改变，小农在关中的比重逐渐增长。大约从宋代以后，自耕农经济在关中逐渐占了优势。至明清时，关中地区土地集中程度在全国已是低的地区。民国时期，关中几乎是一个自耕农的世界，地权极为分散。连年的战争、匪霸权豪的欺压，再加上不时发生的自然灾害，使关中农业生产遭到了极大破坏，凋敝破产的农村经济和封闭落后的农村生活，使上世纪三四十年代到关中做农村调查的学者们发出感叹：“身处其间，真不信这是二十世纪的文明时代。”
新中国成立以后，伴随着中国农村的发展历程，关中农村经历了土地改革、合作化、人民公社时期以及家庭联产承包责任制这4个发展阶段。在这60年中，特别是改革开放以后的30年来，关中农村发生了巨变。可以说，作为中国农耕文明的一个代表区域，关中农村60年的变迁是新中国农村、农民和农业历史发展的一个缩影。研究考察关中农村的发展变迁,我们可以得到这样几个启示：
一、农村现代化是农村变迁的主流和基本方向
新中国成立以来，中国共产党始终面临着这样一个基本问题：中国的现代化实践一方面要遵循世界现代化运动的共同规律，另一方面又要探索和寻找在社会主义形势下建设现代化国家的具体方式和途径。60年来关中农村的发展变化史就是中国共产党坚持解放思想、实事求是、与时俱进，着力探索和把握我国社会主义现代化规律，团结带领人民推进社会主义现代化长期实践的生动写照，其中既有成功的经验，也有深刻的教训。但总体来说，农村现代化、农村经济社会发展是关中农村变迁的主流和基本方向。
60年来，关中农业生产条件大大改善，农业实现突破性发展，粮食产量大幅度增长，特色农业成效喜人，以关中为主体的陕西水果面积产量居全国前列，畜牧养殖迈入产业化经营模式，农业结构实现了由单纯的种植业向农、林、牧、渔各业综合发展方向的转变，农村产业结构实现了工业代替农业成为农村经济主导产业的转变，农村工、建、运、商已成为农村经济的重要支柱。在农村经济增长的同时，农村社会有了长足进步，农民生活得到了极大改善，城乡关系由城乡分割、城乡对立的关系正向以城带乡、城乡统筹协调的方向发展。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为重要内容的村民自治全面推行，对农村基层重大事务的决策机制、村干部的选任机制、农村社会的管理机制乃至农村工作的整个运行机制都产生了积极的影响。农民的生活和交往范围大大扩展，教育程度逐步提高，市场意识、自主意识和维权意识越来越强，农耕文化正处于向现代化的演变过程中。
二、中国共产党领导下的国家政权是推动农村发展变迁的主导型力量
建国以来，关中农村政治经济体制变迁的主要动力不是来自于关中农村内源性的力量，而是始终来自于自上而下的国家政权的推动，国家政权是推动关中农村乃至整个关中地区发展变迁的主导型力量。甚至是建国以来关中水利工程的建设和维护，也带有强烈的政府行为色彩，与深入到自然村一级的党政机构的组织动员能力和领导协调作用分不开。
在今天关中农村经济发展实力还不强、社会发育程度还不高的情况下，面对分散的一家一户的小农经济，党的领导、国家政权的力量仍然是推动关中乡村社会发展的最重要的政治和经济资源。政府不仅是新农村建设的领导者、推动者，是农村社会发展所需公共产品和公共服务的主要提供者，也是农业、农村社会事务的管理者、调控者。基层政权执政能力和执政水平的高低，对于新农村建设和乡村治理具有重大意义。
三、农村现代化必须选择走适合农村地域特征和历史文化传统的发展道路
中国农村现代化是一个复杂和由多种要素促成的过程，既有时间上的先后，也有空间上的差异，这种参差不齐是各地区的区位条件、经济实力、文化背景和历史特征等因素综合作用的结果，正是由于存在各地区发展参差不齐的格局，才产生了区域现代化的问题。换句话说，放在一个较长的时段来看，中国区域发展的不平衡性，不同区域的政治经济发展状况、社会发育水平和文化传统，决定了不同区域的乡村发展，不能按同一个模式发展，只能走适合自己地域特点和历史文化传统的发展道路。
关中位于西部不发达地区的区位特征、近代以来少有外来经济文化冲击影响的历史、农耕文化的深厚传统、工业化城镇化滞后、人口压力等，表明关中农村发展既缺乏商品经济的历史文化积淀等内源性力量，又缺乏外来资金、技术、管理经验等外源性动力，更缺少了改革开放之初中国东部农村发展所面临的大好机遇和市场条件，所以，关中农村发展不可能走西方发达国家工业化过程中传统农村逐渐萎缩的道路，也不可能按中国发达地区的模式发展，关中农村发展所走的应是一条适应关中农村特点的道路。这就是在利用本地资源的基础上，发展优势特色农业，推进农业产业化进程，提升农村经济内涵；同时借助西部大开发的历史机遇，依托关中城市群和产业集群的发展，关中—天水经济区建设的有利时机，争取国家政策优惠和资金扶持，以工促农、以城带乡，加快农村工业化和城镇化进程，推动城乡统筹协调发展。
四、建设社会主义新农村、搞好乡村建设是农村发展的长期战略选择
尽管60年来关中农村发展取得了辉煌的成就，但是目前关中农业农村发展仍处在艰难的上升阶段，农业基础薄弱，农村经济增长方式落后，已成为农民增收缓慢的深层次根源和矛盾，导致城乡居民收入差距进一步拉大；多数县域经济薄弱、公共财政支持能力不足，农村基础设施和社会事业发展滞后，城乡面貌反差大；农村体制机制不健全，存在不少不稳定因素，安定和谐面临许多压力等。这些长期积累的矛盾和问题相互交织，错综复杂，不可能在短期内得到有效解决。关中建设社会主义新农村的难度和遇到的问题比东部省份要大得多、难得多、复杂得多，彻底改变农村面貌只能是一个与关中现代化建设同步的历史过程。在今天关中城乡差距还较大的情况下，在大量人口还会长期沉积在农村的情况下，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求搞好关中新农村建设，是一个长期性、艰巨性和复杂性的战略目标和任务，不仅关系到关中1500多万乡村人口的福祉，也关系到能否为整个关中地区提供稳定的发展环境和素质良好的劳动力队伍的问题，而稳定的发展环境和素质良好的人力资源，是实现整个关中地区现代化的基本前提条件。
韩长赋：“十二五”发展粮食生产的基本思考
仓廪实而知礼节，粮食足则天下安。“十一五”期间，我国经济社会发展取得巨大成就，其中粮食生产5年连续增产，连续4年超过1万亿斤，实现新突破成为一大亮点。2010年粮食总产达到10928亿斤，再创历史新高。这为满足市场需求、应对各种风险挑战、保持经济社会平稳较快发展奠定了坚实的物质基础。“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是加快建设现代农业的重要机遇期，党的十七届五中全会明确提出要把保障国家粮食安全作为首要目标。为此，我们认真分析了“十二五”时期我国粮食生产面临的新形势，深入研究了发展粮食生产亟待解决的一些重大问题，提出一些基本想法。
一、中国人的饭碗要牢牢端在自己手里
粮食是人类赖以生存的物质基础，保障粮食有效供给是各国面临的重要任务，尤其是在我们这样一个13亿人口的发展中大国，保障粮食安全至关重要。对于中国粮食安全问题，关键要从两个方面来认识。
一方面，粮食是安天下的产业，解决吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，任何时候都不能掉以轻心。经过长期不懈的努力，我国粮食生产取得巨大成就，用不到世界9%的耕地养活了世界近21%的人口，为世界粮食安全作出重大贡献。但要看到，当前我国正处在工业化城镇化加快推进的重要时期，随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民消费水平提高和工业用途拓展，我国对粮食的需求呈刚性增长，对粮食品种品质结构和区域结构提出了新要求。现阶段，全国每年净增人口700多万，每年新增大约500万农民工进城务工，城市人口每年大约增加1000多万，由此每年增加的粮食需求约在70亿斤到80亿斤。另外，随着城市化进程加快和消费水平不断提高，人们对蔬菜、水果和肉、蛋、奶的需求显著增加，这些农产品生产需要占用更多的优质粮田，需要更多的粮食进行转化，这就直接或间接增加了粮食消费。与此同时，我国耕地减少、水资源匮乏等资源约束日益趋紧，气候不确定因素逐年增加，靠天吃饭的局面没有根本改变，我国13亿人口的饭碗还不是“铁饭碗”。在粮食连年增产的高基础上继续前行，难度越来越大。从长远看，保障我国粮食安全的压力非常大。对此，我们要始终保持清醒头脑，增强忧患意识，不能盲目乐观，不能有任何放松的倾向，要千方百计不断提升粮食综合生产能力，满足日益增长的消费需求。
另一方面，确保国家粮食安全，必须坚持立足国内实现基本自给的方针，中国人的饭碗不能端在别人手里。从世界粮食供给形势看，依靠国际贸易保障我国粮食安全是靠不住的。一是世界粮食供给仍然偏紧。据联合国粮农组织（FAO）测算，2010—2011年度，世界谷物产量约为22.16亿吨，而消费量达22.54亿吨，产不足需。目前全球仍有9亿多人口处于饥饿之中。二是国际市场调节空间有限。全球粮食贸易量每年5000亿斤左右，不到我国粮食总产量的一半，大米贸易总量为500亿斤—600亿斤左右，仅占我国大米消费量的15%左右。2010年，受自然灾害及俄罗斯等国发布小麦出口禁令等影响，国际粮价飙升。这说明国际粮食市场存在巨大的不确定性和风险。三是我国的大国效应明显。中国买什么什么贵，卖什么什么贱，已成为国际粮食贸易中值得重视的一个现象。一旦国际粮价上升，我们进口成本就会加大。而且我们国家地域广阔，即使在国际市场上能够买到粮食，由于运距远、成本高，也不划算。
有同志认为，进口粮食等于进口土地和水，确实有一定道理。但从中国国情出发，我们
只能择机适当以进口进行品种调剂，不能依赖进口。我们要努力保持水稻、小麦、玉米等主要粮食品种自给率在95%左右，保持国内供需基本平衡。这是我们在粮食安全问题上的基本方略。
二、“十二五”时期发展粮食生产的基本思路
“十二五”时期，我们要深入贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色农业现代化道路，要以保障国家粮食安全为首要目标，以提升粮食综合生产能力为核心，以实施国家粮食安全中长期规划等重大战略规划为抓手，以严格保护耕地守住18亿亩红线为前提，以加快农业科技进步、提高单产、优化品种结构为主攻方向，不断加大强农惠农政策力度，充分调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮的积极性，努力把粮食播种面积稳定在16亿亩以上，努力使粮食综合生产能力在目前水平上不断提升。基本思路可以概括为“四稳定、四提高”：
第一，稳定总量，优化结构，以优化结构促总量提高。稳定总量就是保持粮食年产量在1万亿斤以上并逐步增加。在主要粮食品种中，我国基本情况是小麦略余，玉米平衡，稻米偏紧，粳米短缺。我国人口的65%以上以大米为主食，稻谷基本上用作口粮，目前对稻米需求还在不断增加，特别是对粳米的需求增速更快。因此，要扩大粳稻生产，支持东北地区“旱改水”、江淮适宜区“籼改粳”；要大力发展优质专用小麦品种；玉米要着力提高单产，发展专用品种；大豆要重点发展高油大豆，稳定东北优势产区，发展黄淮海大豆产区，扩种南方间套种大豆，使我国粮食生产总量与结构双提高。
第二，稳定面积，提高单产，以主要提高单产促总量提高。面积是产量的基础。稳定面积就是要守住18亿亩耕地的红线和粮食播种面积16亿亩以上的底线。提高单产，就是要坚持依靠科技进步，加快新品种繁育，改造中低产田，集成综合技术，大规模开展高产创建，示范带动大面积均衡增产，大幅提高单产水平。2010年粮食丰收，单产增幅较大，比上年提高6.9公斤，对增产贡献率达到70%，今后我国通过提高单产增产的潜力仍很大。
第三，稳定南方，提高北方，以主要提高北方促总量提高。南方是我国传统粮仓，素有“湖广熟，天下足”之说。现在形势有所变化，过去是“南粮北运”，现在是“北粮南运”。稳定南方，就是江南地区特别是沿海地区要稳定耕地数量，稳定粮食播种面积，稳定提高产量。提高北方，就是北方地区尤其是东北地区和内蒙古等要扩大粮食播种面积，改善水利和土地生产条件，发展节水灌溉，着力提高单产，进一步提高粮食产量和商品率。
第四，稳定主销区和产销平衡区产量，提高主产区产量，以主要提高主产区产量促总量提高。从粮食供求状况看，在全国31个省区市中，有13个粮食主产区、7个主销区、11个产销平衡区。主产区在满足区域内自给的基础上，每年需要调出大量商品粮补充主销区的消费需求，目前全国80%以上的商品粮、90%以上的调出量来自13个主产省区。稳定主销区和产销平衡区，就意味着这两个区不能放松粮食生产，要稳定粮食面积和产量，稳定自给率，不能再减少粮食生产，不能把保障国家粮食安全的任务都交给主产区。主产区在我国粮食生产中具有举足轻重的地位和作用。提高主产区产量，重点是打造粮食核心产区，重点支持和抓好13个粮食大省、一批产量超百亿斤的大市、一大批超10亿斤的产粮大县的粮食生产。要充分利用适宜区已有基础，挖掘潜力，形成一批优势突出、布局合理、产能稳固的优势粮食产业带。同时，要重视建设好粮食生产重点后备区。 三、大力实施提升粮食生产能力的重大工程
“十二五”时期稳定发展粮食生产，关键是要大力开展生产能力建设，把发展重点聚焦到重大工程、重大项目上来，实现重点突破，全面提高粮食综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
一是大规模建设旱涝保收高标准农田。耕地质量低，旱不能浇，涝不能排，是制约粮食发展的突出问题。目前，全国耕地中中低产田占70%，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比重较低。改造中低产田增产潜力巨大，低产田变中产田，中产田变高产田，可分别提高单产100—200公斤。“十二五”期间，我们要力争新建高标准农田4亿亩，更新提质建设高产田1亿亩。重点开展农田水利建设和土地平整，加快田间排灌沟渠及机井、小型集雨蓄水设施、节水灌溉设施和机耕道路建设，增施有机肥和鼓励秸秆还田，提升农田保灌能力和土壤肥力，改善生产条件。这是粮食生产的根本，关系粮农增产增效的长远，必须扎实推进。
二是做大做强现代种业。“一粒种子改变一个世界”。种子是粮食增产的关键要素。面对种子行业的激烈竞争，“十二五”时期我们要推进体制改革和机制创新，整合种业资源，加大政策引导，完善法律法规，强化市场监管，构建以产业为主导、大企业为主体、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系，快速提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，进一步加大良种覆盖率，加快良种更新换代。
三是大规模开展粮食高产创建活动。目前，依靠单项技术很难实现单产大幅提高，可行的途径是集成推广先进实用技术，促进良种良法配套、农机农艺结合，带动大面积平衡增产。2010年农业部在全国建成4380个万亩以上粮食高产创建示范片，平均亩产达656公斤，比全国平均水平高出320多公斤。要将粮食高产创建活动覆盖粮食主产区和优势产区，有条件的地方整县整乡推进，在全国建设一批高产大县、大乡、大户，打造一批规模化、集约化、标准化的高产高效示范区，实现更大范围的粮食增产。
四是大规模开展病虫害专业化统防统治。我国是农作物病虫害多发国家，常见病虫害有1600多种，对粮食安全影响大的有20多种，每年发生面积在60亿—70亿亩次，造成巨大的粮食损失。开展统防统治，可以降低化肥使用量10%—30%，节省用药成本25元/亩，节约用工成本10元/亩，减轻环境污染。要树立减损就是增产的理念，下大气力培育反应快速、执行有力、运转高效的病虫害专业化防控队伍，开发新型植保机械，推广绿色防控和生物防治技术。同时，要按照政府扶持、市场化运作、社会化服务的原则，率先在水稻、小麦、玉米三大粮食作物主产区实施专业化统防统治，逐步实现重点地区、主要品种全覆盖，降低防治成本，提高防治效果。
五是大力开展农民职业培训和新型生产经营主体培育。随着农村青壮劳动力大量转移，许多地方留乡务农劳动力以妇女和中老年为主，从事农业的劳动力素质呈结构性下降，这是发展现代农业面临的一个突出问题。解决这个问题，主要措施就是多渠道开展农民职业培训，扩大培训的覆盖面，加快推进农业免费职业教育，免费进行“绿色证书”培训，着力培育一大批种田能手、农机作业能手、科技带头人等新型农民。此外，还要培育适应现代农业发展的生产经营主体，着力发展种粮大户、农民专业合作社和农业产业化龙头企业，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，发展粮食生产。
六是大力提升农机装备水平。科技兴农，促进粮食生产发展，需要良田、良制、良种、
良法、良机的有机结合，也即所谓“五良保粮”，其中良机的作用越来越突出。2010年，我国农作物耕种收综合机械化率达到52%，标志着农业生产方式由过去人力畜力为主转入以机械作业为主的新阶段。要继续实施好农机购置补贴政策，进一步扩大农机装备总量，优化农机装备结构，推广先进适用农机装备和技术，重点提高水稻机插、玉米机收和深松整地等薄弱环节农业机械化水平，积极发展农机社会化服务，用高科技含量的机械化带动农业现代化。
四、继续强化粮食生产扶持政策
我们常讲，推动粮食生产要靠政策、科技和投入，还要重视价格机制的作用。保障粮食安全是政府的责任，主要是解决主销区和城市化日益增长的粮食需求。在目前粮食生产比较效益还较低的情况下，政府“要粮”与农民“要钱”在一定程度上是有矛盾的，主产区和主销区的利益在一定程度上也是不平衡的。过去我们靠行政命令推动农民务农种粮，现在农民有了生产经营自主权，要依靠政策激励与价格引导并举才能调动农民种粮积极性。与此同时，还要处理好产区和销区的利益关系，建立利益协调机制，调动产区政府抓粮的积极性。有了广大农民种粮和地方政府抓粮这两个积极性，粮食生产才能稳定发展。这是我们总的政策思路。当前，要继续加大强农惠农政策力度，加快完善扶持粮食生产的政策体系，建立粮食稳定发展的长效机制。
坚持完善最低收购价政策。在市场经济条件下发展粮食生产，价格信号对稳定农民种粮收入预期至关重要，是引导农民稳定粮食种植面积和增加生产投入最有效的“指挥棒”。要完善重点粮食品种最低收购价政策，综合考虑农业生产成本变化、农民生产收益以及物价指数和居民承受能力，合理确定并不断提高粮食最低收购价，保持粮价的合理水平，引导农民多种粮、种好粮，做到增产增收。要借鉴国外经验，积极探索重点粮食品种的目标价格政策，稳定粮农预期。
完善强化“四补贴”政策。要健全适应国情、目标清晰、作用直接、类型多样、操作简便的农业补贴政策框架，完善种粮直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴的“四补贴”政策。要逐步加大对种粮农民的直接补贴力度，调动农民种粮积极性；扩大良种补贴范围规模，提高水稻、小麦、玉米、大豆良种补贴标准；建立农资综合直补与农资价格动态调整机制，新增补贴重点向种粮大户和农民专业合作社倾斜；加大农机具购置补贴力度，增加农机具补贴种类，逐步提高补贴比例。
实施重大技术推广补助。要适应气候变化趋势，对重点地区、主要作物、关键农时的防灾减灾、增产稳产、节本增效的重大技术实行补贴，变被动救灾为主动避灾、积极防灾。实践证明，冬小麦“一喷三防”、水稻大棚育秧、玉米地膜覆盖、膜下滴灌、机械深松整地、病虫害专业化统防统治、水稻机插秧等，是应对粮食生产中经常出现的干旱、低温和病虫危害的关键技术，可作为常态技术优先推广。每年因灾减产数量很大。对此给予适当补贴，有利于防灾减灾，保粮增粮。
健全粮食主产区利益补偿机制。国家扶持粮食生产的政策措施要向主产区聚焦，项目投入要向主产区倾斜，指导服务要向主产区延伸。要以财政转移方式加大对产粮大县的奖补力度，逐步使产粮大县人均财力水平达到全国和全省平均水平。全面取消主产区粮食风险基金地方配套，积极探索粮食主销区与主产区、调入区与调出区的利益补偿机制，努力使主产区种粮不吃亏、主销区粮源有保障，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、财政上有实惠、工作
上有动力。
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