我国高校内债成因及解决办法探析

我国高校内债成因及解决办法探析

【摘要】 内债问题是高校现阶段事业发展过程中无法回避的问题。文章在阐述高校内债问题重要性的同时，从国家政策和高校自身管理两个层面分析了内债的成因及影响，对高校内债的构成范围和计算方法进行了说明，并提出了高校内债问题的解决办法。

【关键词】 高校； 内债； 预算管理； 成因； 解决

近年来，高校负债问题引起了政府和社会的广泛关注。然而，对于高校负债问题，大家关注的焦点集中在显性的高校外债上（主要指银行贷款），并且国家和高校也已采取措施化解外债，而隐性的高校内债问题尚未引起足够的重视。所谓高校内债，是指高校因可支配资金不足，占用校内其他具有限定用途资金或通过校内信用借款而形成的对内债务，即当高校的银行账户资金结余不足以支付限定性资金支出时，就产生了内债。内债的资金来源有两种：一种是限定性资金结余沉淀；另一种是结算资金短期结余沉淀。

正确认识高校内债问题，可以全面、真实地了解高校的财务状况，提高理财水平，有助于政府职能部门完善高校财务、会计制度及财政拨款体制，促进高等教育事业的快速健康发展。

一、高校内债问题的重要性

（一）内债是影响高校预算收支动态平衡的重要因素

预算管理是高校财务管理的核心内容，预算收支平衡是高等教育事业发展的重要保证，内债是与预算收支平衡紧密联系的。高校编制的是收支平衡预算，但在实际执行过程中预算收入不一定全部完成，而预算支出是根据预算收入的数量安排的，这必然会导致预算收不抵支而出现赤字，于是为保证预算收支平衡，便产生了债务需要，其中之一便是内债。

高校内部存在着校本级、校内二级单位、课题组等多个财务主体，高校校级财务主体和校内其他财务主体在资金数量上、资金收支的时间配比上、在不同项目资金丰歉余缺上存在不平衡，而为满足学校事业发展需要又必须进行资金支付，导致一个财务主体透支另外财务主体的资金或财务主体间相互借款行为，即形成了内债，并通过内债实现了预算收支的总量平衡。这种平衡不是静态的，而是动态的平衡。预算的动态平衡要求学校预算必须考虑到年度之间的滚动和衔接，允许额度不大、暂时性的预算不平衡，但这种不平衡不能影响学校日常的资金支付。

（二）高校内债问题对进一步完善国家财政管理体制有重要意义

在实行国库集中收付制度以前，高校只能开设一个基本存款账户用于办理本

单位的资金收付业务，高校资金按用途可分为非限定性资金和限定性资金。非限定性资金主要包括基本支出拨款和学校掌握的非财政性资金；限定性资金包括项目支出资金、部分非财政性资金、专用基金、代管款项等。非限定性资金和限定性资金纳入单一账户管理，便于高校统筹安排资金，在客观上为高校使用内债创造了条件，使得内债具有较强的隐蔽性。

教育部部属高校从2007年7月1日开始，全面实行国库集中收付制度。由于使用零余额账户管理资金，不同用途的资金不允许调剂使用，在一定程度上削弱了高校的资金调度能力，使得高校内债问题完全暴露出来。

国库集中收付制度是按照政府行政部门的业务特点设计的，但高校的财务收支活动比一般的行政事业单位复杂得多，国库集中收付制度难以满足高校事业发展的现实需要。高校具有多元化的资金结构，其健康发展需要配备更加灵活的国库集中收付制度。通过进一步完善国家财政管理体制，使高校在推行国库集中收付制度改革过程中，既能达到财政有效监管的目的，又能实现自主办学，有助于提高高校理财的积极性，解决高校内债问题。

（三）内债问题对促进高校加强自身财务管理具有重要作用

适度利用内债可以暂时缓解高校资金紧张的局面，有效调度各领域的沉淀资金周转使用，可以大幅度降低融资成本。然而，内债不是真正的收入，只能解燃眉之急，不具有可持续性。高校应尽量控制内债的额度，防范内债隐藏的财务风险，防止因内债过度而导致外债。这就要求高校进行财务管理创新，在内部挖潜上多下功夫，采取有效措施开源节流，优化资源配置，随时捕捉财务管理活动中的各种管理漏洞和失误、重大风险和隐患，树立风险观念和忧患意识，提高财务管理水平和财务危机处理能力，真正做到科学、理性地实施财务管理，有效地预测、防范和控制财务危机的发生，为学校提供一个安全的“阳光”理财环境。

二、高校内债的成因及其影响

（一）内债问题的成因

内债问题的本质是校内信用。内债就是高校校级财务主体透支或借用其他财务主体的资金，是学校弥补结构性赤字的常见手段。高校内债主要是由于校级财务主体的支出大于收入即财务赤字引起的，其中既有国家政策、制度方面的外部影响因素，也有高校自身财务管理方面的原因。

1.国家财政资金管理体制与高校预算管理相脱节

目前，高校实行综合财务预算管理，所有的资金收入和支出都纳入年度预算。高校支出预算由基本支出预算和项目支出预算组成。按照现行大收大支的预算管理原则，除项目支出外，基本支出与收入来源之间没有严格的对应关系，在编制基本支出预算时，难以确定国家财政拨款和非财政资金收入对应的具体支出；在资金管理上，对国家财政资金使用零余额账户实行国库集中收付制度，对非财政

资金使用基本存款账户管理。由于资金管理和预算管理不匹配，使得高校预算资金的实际使用存在着一些问题。主要表现在：一是有时虽然学校零余额账户上尚有用款额度，但因预算资金来源不同而无法支付；二是学宿费等非税收入是高校比较重要的资金来源，纳入财政专户管理，待财政返还后方可使用；三是高校资金收入到位时间与高校预算支出进度之间存在矛盾。

2.现行高校会计制度与预算资金安排之间的矛盾

高校财务预算是按照当年的收支测算数、在高校会计制度确立的统收统支的概念下，根据“量入为出，收支平衡”的预算总原则编制的，确保当年收支的总量平衡，不包括以前年度的结余。而在实际工作中，存在着从以前年度结转至当年的具有指定用途的未完项目收支结余，最典型的是科研经费等跨年度项目。按照现行会计制度规定，未完工项目收支差额体现为收入类科目期末余额，不结转至净资产，结转至下年继续使用，在支出科目中反映。这就造成了高校当年的实际支出中既包含了当年的支出，也包含了以前年度支出，使得实际支出数大于预算支出数，出现了财务赤字，只能用内债弥补。

3.国家财政基本支出拨款不足与高校资金需求之间的矛盾

随着高等教育大众化的普及，国家财政拨款与高校的事业发展不相匹配，造成国家财政拨款不足，同时，由于物价的不断上涨，使得高校办学成本逐年增大，高校资金需求越来越大。而国家财政拨款一直是高校资金来源的主渠道，虽然国家财政拨款逐年增多，但国家增加投入的大多是专项资金，都有明确的指定用途，专款专用，学校无权自行支配。由于基本支出拨款增加的少，学校校级财力可动用的资金就少，资金的供需矛盾未能得到有效缓解，资金预算缺口较大。而且，实行国库集中收付制度以后，高校没有实拨资金，也就没有了财政资金的利息收入。为填补资金缺口，不影响学校的正常运转，学校只能通过内债解决。

4.高校自筹经费能力难以满足资金需求，预算执行缺乏刚性，校级财力未得到有效支撑

高校自筹经费能力不足一直是束缚高校事业发展的瓶颈。一方面，在财政拨款不足的情况下，高校自身造血功能不强，办学收入的增速低于支出的增速。大多数高校仍未将筹资战略与策略作为努力推动高校发展的有效手段，致使筹资的主动性不强，没有与自身事业发展规划挂钩，有一定的随意性。

同时，由于高校预算管理的全员参与意识不够，校内预算管理制度不健全，使得预算管理观念淡薄，财务工作得不到有效的理解和执行。目前高校预算管理明显弱化，在预算执行中随意调整、追加的现象比较严重，预算指标没有约束力，起不到刚性和权威的作用；预算编制也缺乏系统的科学论证，造成学校资金使用效率不高，学校发展规划和事业计划与学校的资金供求相脱节，加重了资金供给矛盾。

再者，大多数高校没有建立有效的校级财力与二级财力的收入分配激励与公

用支出成本分担相结合的运行机制。这样一方面减少了校级财力的可支配资金总量；另一方面公用支出全部由学校承担，不利于二级单位节约开支，增加了学校支付公用支出的资金压力，导致校级财务主体与二级财务主体利益分配的不均衡，学校财务出现结构性赤字。

（二）内债对高校财务状况的影响

由于内债相当于无息的资金周转利用，因此当高校校级财务主体缺乏事业发展需要的资金时，首先会使用内债来解决。

内债是把双刃剑，既有一定的积极作用，也会导致财务风险。如果对内债控制得当，可以使学校在不影响资金流动的情况下，最大限度地利用现有资金，保证事业正常发展。但是内债也可能带来不良后果，如果校级财务主体预算赤字过大，内债也随之扩大，可能在使用了学校所有的资金沉淀后仍然无法满足需要，出现资金链的断裂，引发财务危机。也就是说，当内债数量积累到一定程度，会使结构性赤字转化为预算总量赤字，导致资金总量短缺，周转困难，严重影响学校事业的可持续发展。

三、高校内债的构成

（一）高校内债的构成项目

高校内债的项目由专项结余资金、各项应付款、校内基建欠款、银行账户存款构成。

1.专项资金结余

这里所说的专项资金结余是广义的，既包括项目支出结余，也包括基本支出结余。专项资金结余是专项资金收支相抵后，减去专项资金应收及暂付款之后形成的结余。

（1）教育经费资金结余，包括“985工程”专项、“211工程”专项、修购专项、其他国家专项等教育经费专项拨款结余及校内科研经费指标结余。

（2）科研经费结余，包括纵向科研经费拨款结余和横向科研事业收入结余。

（3）其他经费专项拨款结余。

（4）基本建设专项拨款结余。

（5）校内二级单位可支配收入指标结余，包括教育事业收入指标结余和其他收入指标结余。

（6）代管款项资金结余。

（7）专用基金结余，包括住房基金、留本基金等资金结余。

2.各项应付款

（1）应付及暂存款，包括尚未计入收入的暂存款、应付人员经费、应付质保金、预收款及其他应付款。

（2）应交税金。

（3）校内信用借款，指借入款项科目反映的校内借款期末余额。

3.校内基建欠款

4.银行账户存款，包括基本账户存款、收入汇缴户存款和零余额账户用款额度

（二）高校内债的计算公式

高校内债=专项结余资金+各项应付款+校内基建欠款－银行账户存款

将各计算项目的期末余额代入计算公式，就可以计算出各个会计期间的高校内债金额。如果计算结果小于等于零，则说明学校没有内债。

四、高校内债问题的解决途径

正是由于结构性财务赤字引起了内债，因此解决高校内债问题必须从避免出现校级财务赤字入手，在国家政策、制度规定和高校财务管理等方面寻求解决办法。

（一）完善国家财政管理体制，建立适合高校运行特点的国库集中收付制度，加强高校自主的资金支配权

政府在推进财政管理体制改革过程中，应充分考虑高校的实际情况，探寻一种既能符合国家公共财政的改革思路，又能为高校的财务管理乃至整体运营发展保持一个良好的外部环境的解决方案，建立具有高校特色的国库集中收付制度。在高校实施灵活的国库集中收付制度，在具体业务操作过程中采取变通的做法，提高高校统筹资金的能力，以促进高校事业的正常发展。扩大高校可控专项资金的使用范围，可由国家职能部门制定政策，将“985工程”、“211工程”等专项资金作为非限定性支出，允许学校对其统筹使用，从而增加学校可支配资金的数量。

（二）制定符合预算管理要求的高校会计制度

针对现行高校会计制度在预算管理方面存在的缺陷，改革会计制度，打破统

收统支的核算模式，明确收入与支出的对应关系，当年未完项目收支差额结转至净资产科目，留待下年继续使用，不在支出科目中反映。

具体地说，就是收入和支出总账科目均按照《政府收支分类科目》设置基本支出和项目支出明细科目，使基本支出和项目支出分别与收入相对应。同时，将资金按照用途和使用时间划分为限定性资金和非限定性资金，并增加限定性净资产和非限定性净资产科目，在年终结转收入支出时，将当年未完项目收支差额分别转入限定性净资产和非限定性净资产科目。这样，实际支出数只反映当年的支出数，不包括往年滚存结余资金发生的支出，与支出预算的口径保持一致。

（三）高校自身应加强财务管理创新，抑制产生内债的动机，削弱内债对学校财务的负面影响

1.拓宽筹资渠道，增加学校收入

收入是支持高校事业发展的生命线。高校应树立开放意识、资产经营意识，实现收入尤其是非限定性资金的持续增长。以预算管理为中心，争取预算收入尽快到位，同时把握好基本支出的预算执行进度，保持预算收入与预算支出的执行进度同步进行，根据预算资金到位情况妥善安排基本支出，采取有效措施加快项目支出的预算执行进度

建立奖罚分明的预算管理机制，进一步拓展筹资渠道，努力完成收入目标。充分利用校友资源，通过赞助和捐款等形式筹集资金；充分利用国际交流与合作资源，争取更多的国外经费支持；充分利用校办产业资源，为地方经济建设服务，增加学校收入。调动各教学单位的办学积极性，在科学研发、专业培训、企业管理咨询和技术支持等方面开展多种形式的创收活动。

2.维护预算的权威性，强化预算执行的刚性，落实收支责任预算，实行全面预算管理

更新预算管理观念，维护高校预算管理的权威性和严肃性，增强学校领导及校内各单位对预算管理工作的重视程度，健全全面预算管理制度，调动部门的积极性，使其主动地参与预算编制。将财务预算分解为各责任主体的责任预算，建立起高校责任预算指标体系。通过对责任预算指标的核算控制、绩效考核，开源节流，最大限度地提高有限教育资源的社会效益和经济效益。

高校财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念，将目标方式下的预算转变为过程管理，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理。预算一经批复后，必须严格执行，不得随意追加或调整。经常性支出项目一般不应调整；对于确需追加或调整的，应当按照预算管理制度规定的程序，由学校最高决策部门审批并报主管部门和财政部门批准，从而提高预算的约束力和权威性。加强预算执行情况分析，尽早发现差异，找出原因，并提出改进意见及改进措施，不断完善预算执行的监督机制。

3.建立有效的校级财力与校内二级财力的利益分配机制

通过完善内部控制制度和激励机制，合理制定创收收入分成比例，既要调动校内各单位创收的主动性和积极性，又要保护学校的经济利益。同时，确立对公用支出在校级和二级单位之间进行合理的成本分担机制，采用单项承包、节约奖励等管理办法，提高二级单位的节约意识，全力控制不合理支出，避免资源浪费。这样，可以增强校级财力，增加学校可支配的资金，从而最大程度上避免内债。

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