我国信托业监管体制的缺陷及其完善

安徽广播电视大学学报２０１３年第４期　我国信托业监管体制的缺陷及其完善　潘丹丹　（安徽省合肥市庐阳区人民检察院，合肥２３００４１）　摘要：由于我国信托业立法发展相对迟缓，信托业监管体制存在不足，不能满足信托业持续健康、快速发展　的需求。为此，需借鉴国外先进监管模式，加强内部监督，完善信托业立法，建立合理有效的信托业　监管体制。　关键词：信托业；监管体制；商事信托　中图分类号：Ｄ９２２．２８２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—６０２１（２０１３）０４—００２３—０５　督机制的存在，减少了受托人阶梯环节的监督　一、我国信托业监管存在的缺陷　力度。　（一）内部监督存在不足　最后，在信托监察人方面，我国《信托法》第６４　我国信托法采纳了委托人在信托关系成立后仍　条规定：“公益信托应当设置信托监察人。信托监　留在信托关系之中的做法，强化了监督机构的设置，　察人由信托文件加以规定。信托文件未规定的，由　但是在诸多方面仍然存在不足。　公益事业管理机构指定。”该规定只要求公益信托　首先，在受益人监督上，我国《信托法》第４９条　设置信托监察人，对私益信托并无规定。而且对信　第１款规定受益人可以行使《信托法》第２２、２３条　托监察人的功能定位也不明确。《信托法》第６５条　赋予委托人的权利，若受益人与委托人意见相悖，　规定了公益信托监察人在违法行为发生时有权提　可以申请人民法院裁决。其中，《信托法》第２２、２３　起诉讼及采取相关法律措施。第７１条规定了信托　条赋予委托人的权利主要是指监督权及其辅助性　监察人每年对受托人信托事务处理情况和清算报　权利。该条采取受益人的监督以委托人的监督为　告，及财产状况报告进行监督，但这只是一种事后　参照的技术处理方式，难以体现受益人监督的本　监督。　体性。　（二）商事信托监管存在冲突　其次，对于受托人的监督方面，我国《信托法》　《信托法》规定受托人是具有完全民事行为能　第３１条规定了共同受托人制度，第３２条规定了共　力的自然人、法人。除此之外，信托法上的受托人　同受托人连带责任制度，促使共同受托人之间进行　无任何资格限制。《信托法》第４条规定：“受托人　相互监督，这构成了我国信托法共同受托人监督。　采取信托机构形式从事信托活动，其组织和管理由　但是我国信托法并没有规定保管受托人与管理受　国务院制定具体办法。”所以任何机构只要具有信　托人之间的监督机制。此外，在新受托人取代前受　托机构的形式，就可以从事信托活动。但是《信托　托人的情况下，我国信托法仅规定前受托人职责终　公司管理办法》第７条规定：“银监会对信托公司的　止时向新受托人办理信托财产和信托事务的移交　设立进行管理，并颁发金融许可证。未经中国银行　手续，前信托人做出信托事务的处理报告只需要经　业监督管理委员会批准，任何单位和个人不得经营　过委托人或者受益人认可。在此并没有受托人监　信托业务。”据此，只有经银监会批准的信托公司才　收稿日期：２０１３—０８—２６　作者简介：潘丹丹（１９９１一），女，安徽金寨县人，合肥市庐阳区人民检察院职务犯罪预防科书记员。　２３　安徽广播电视大学学报２０１３年第４期　可以从事信托活动，并受中国银监会监管。但事实　上，商事信托市场中有大量非信托机构从事信托活　动，开发信托产品。　商事信托监管存在的冲突主要有以下三点：第　一，信托业被人为地条块分割和扭曲，长期的监管政　策不统一，引发了一些不应发生的金融风险。即使对　性质相似的资金委托理财业务，由于监管部门的不　同，监管制度与政策也不同。统一协调、竞争有效的　产业环境是市场健康、持续发展的关键。不顾信托业　整体发展前景，各金融机构追逐自身利益，这一现状　已成为金融风险防范的薄弱部分，甚至会导致金融业　的混乱。　第二，监管部门采用不同的监管标准，造成不同　金融机构陷于不平等竞争中。而这仅是因为金融机　构的市场主体身份不同，并非某信托产品具有独特的　产品功能。然而，证券投资基金、证券公司集合资产　管理业务、商业银行个人理财业务、保险公司的保险　资金运用和理财业务在诸多方面的不同要求，特别是　在对信托公司做出特别严格的要求情形下，实质上使　信托公司陷入不公平的竞争环境，造成事实上的不　平等。［　］　第三，中国银监会对信托公司和商业银行采取同　质化的监管思维和模式。尽管信托公司与商业银行　是不同的金融机构，由于同受银监会监管，银监会将　对银行监管的思维模式用在信托公司上。这种同质　化的监管思维和模式，对信托业的发展造成了不良影　响。实际上，经营存贷业务、赚取差额利益是银行的　基本特征。信托公司的主要业务是信托合同所设立　的委托理财业务，所得手续费是其主要收入。银行所　受的监管主要是资本充足率等一系列审慎性管理指　标与措施实施情况，而对信托业风险防控主要是通过　对信托合同的设立、执行进行审查来实现。二者在监　管理念和监管要求方面有很大差别，不应当采取同质　化的监管思维和模式。　此外，分业监管下的金融体制与中国信托业现状　也存在着矛盾和冲突。虽然证券投资基金、商业银行　个人理财业务及保险公司的保险资金运用等业务基　本构造均符合信托，其服务都是商事信托产品，但是　金融机构各异的市场主体性质决定了其归属于不同　２４　的机构管理，不同的金融监管机构存在着各自的利　益，在诸多领域有分歧和争议，政策协调复杂、成本　大，决策效率和执行效果不佳。这种有法不依、政出　多门、标准不一、多头监管的现状最终导致商事信托　市场负面效应聚集。　（三）信托业立法不完善　法律为人们的行为提供了一个基本界限，在这一　范围内，他们可以自由行动。Ｌ２］我国商事信托的现行　法律法规和实践操作中，仍然存在着若干问题，以致　信托业务机构的信托行为难以得到有效规制。虽然　最初在引进信托制度时，就以商事信托为主，但商事　信托在我国《信托法》中的立法地位未能明确界定。　正如杰斐逊所说：“在权力问题上，不是倾听对人的信　赖，而是需要以法律之锁加以约束，以防止权力者行　为之不端。，，Ｅ３３我国《信托法》第３条规定了信托有“民　事、营业、公益信托”三种，没有明确商事信托的法律　地位。同时规定所有信托均是以无报酬为原则，以有　报酬为例外，这与商事信托的营利性、有偿性是相背　离的。商事信托制度缺乏法定性和切实的法律保障，　对商事信托认识的模糊和民事信托土壤的缺失，都不　利于信托业的发展。依《信托公司管理办法》，信托财　产不属于信托投资公司的固有财产，不属于信托投资　公司对受益人的负债，不属于清算财产，是独立财产，　但未明确其归属。同时商事信托组织的商事主体地　位也没有法律定位。　此外，商事信托市场的产生与信托立法目的和功　能也存在着错位。在最初恢复信托业时，不仅是发挥　信托制度的金融功能，更是探索银行之外引进外资及　融通资金新渠道的探索，以推动经济体制、金融体制　的改革。这导致信托法远远不能适用商事信托市场　发展的现状。　二、完善我国信托业监管体制的建议　（一）借鉴外国先进的信托业监管模式　信托业起源于英国，英国也是信托业监管制度的　诞生地。英国的信托业以个人作为受托人为主，多为　民事信托和公益信托。１９７７年成立的金融服务局　（ＦＡＳ）取代了证券投资局，成为了英国金融业的统一　监管机构。在２０００年通过的《金融服务与市场法案》　规定金融服务局是唯一的全方位监管金融市场的法　潘丹丹：我国信托业监管体制的缺陷及其完善　定组织，其中，对信托业的监管是其重要职责。金融　服务局的监管手段主要是通过直接的授权、调查、取　的分业监管模式。但与此同时，该类监管方法会产　生相应的弊端，即可能形成同类业务因金融机构不　同而按不同标准进行监管，造成监管差别，不利于　公平竞争。由于金融创新和新产品层出不穷，金融　监管机构对新业务的不擅长使得此种监管方式弊　端愈加显著。功能监管意指不论该机构的性质如　何，相似功能的金融活动应该受到相同的监督，通　消资格等行为，对信托业的从业人员和法人进行直接　监管，以及制定法规来实现信托业的健康发展。英国　的行业协会自律管理在其信托业监管体系中举足轻　重。主要的信托业自律行业协会有：（１）投资管理协　会（ＩＭＡ），其由２００多家投资管理公司组成并对法人　提供投资管理服务。（２）保管人和受托人协会，主要　由开放式投资管理公司的保管人和单位信托的受托　人组成。（３）职业养老金管理局（ＯＰＲＡ），管理养老　金计划受托人的职责。（４）法人受托人协会　（ＴＡＣＴ），在法律、税收、投资、监管等方面的事物促　进并管理法人受托人的业务。　信托业最发达的国家当属美国。美国信托业　的主要业务是证券信托，同时信托业务基本被本国　商业银行下的信托部垄断。《格拉斯——斯蒂格尔　法》规定了美国银行、证券、保险和信托业的分业经　营模式，在实行了６６年之后由《金融服务现代化法　案》终结，美国信托业进入了全面混业经营的时代，　“功能监管”理论由此诞生。监管模式规定为综合　管制的上级机构是美国联储理事会，对证券、银行、　保险公司和信托业的监管分别由金融监理局等银　行监管机构、证券交易委员会和州保险厅进行，据　此形成了综合监管与分业监管相混合的模式。双　重监管、双重法律是美国信托业监管体制的特色。　双重监管是指联邦监管机构和州监管机构对信托　业的双重监管；双重法律是联邦立法和州立法的双　重法律体系。美国的信托监管呈现混业经营、分别　监管的特点。ｌ９１３年《联邦储备银行法》之后，商业　银行内部设立独立的信托部经营信托业务。美国　金融信托业的监管分为联邦一级和州一级的双重　监管模式，同时联邦储备体系也有权监管，即所谓　的“双线多头式管理”和“伞形监管体制”。　鉴于我国信托业的发展现状，我国信托业的监　管方法最终需要向美国的“功能监管”转变。现代　金融业的监管方法分为机构监管和功能监管两种。　分业经营和分业监管适用机构监管模式，这是一种　以独立金融机构为基础，对其整体业务进行监管的　方法，类似于我国现行的银监会、证监会和保监会　过金融业务确定监管规则和监管机构。功能监管　可以实现对金融业跨产品、跨市场和跨机构的协　调，形成一致的监管理念，使得各个金融机构处于　平等的竞争地位。＿４］这可以极大改善我国金融业分　业监管产生的市场不公平竞争现象，提高监管效　率，保护投资者和消费者。＿５］当前的世界潮流是对　金融业由分业监管转向统一监管，变机构监管为功　能监管。功能监管方式能够有效解决现存监管存　在的冲突、交叉重叠和盲区问题，保持监管政策连　续、稳定和协调。而且基于相对成熟的金融功能所　设计的监管体制也会趋于稳定和成熟。功能监管　应当成为我国信托业监管的改革方向。　（二）完善信托业立法　为了保证依靠法律，重要的是对于无论来自哪方　面的误用或滥用权力，法律本身应提供充足而有效的　解决办法。［６　信托立法的完善，首先要明确商事信托　的法律地位，阐明其法理基础，明确受托人拥有信托　财产的所有权。修改信托法，把信托与行纪、代理制　度区别开来，明确信托与其他金融业的区别，规定所　有的信托业务，都受统一的监管规则规制，不论提供　产品的金融机构的性质如何。　其次，《信托业法》的制定势在必行，要明确规定　商事信托中受托人的权利和义务，规范信托经营机构　的权利、义务和责任。近年来，国内外金融机构在财　富管理市场迅速扩大的推动下，纷纷转变市场定位、　开拓市场，退出理财服务。当前信托业的界定在外延　上已经远远突破了专营信托业务的信托公司，未来制　定专门的《信托业法》已经是未来信托业规范化发展　的必然趋势，也是实现我国信托业长久发展和推动法　制化进程的根本之路。＿７］　完善信托立法的配套制度也尤为重要。目前已　出台的商事信托规范均是中国银监会文件，立法层次　２５　安徽广播电视大学学报２０１３年第４期　低。而相关的基本法律除“一法两规”外，有关商事信　托的配套法律法规，仍很欠缺。所以相关的信托制度　如信托登记制度、信托推介制度、信托税收制度相关　信托制度等制度设计时，适用于所有的信托经营机　构，这对信托配套制度立法提出了要求。　（三）改善银监会对信托业的监管　银监会应该确立统一的监管理念。经营信托　业务活动的机构，除了信托经营机构，还有众多的　银行、证券公司、基金公司、保险公司等金融机构。　应对从事类似信托业务的金融机构，实行统一的市　场准入、业务活动以及市场退出机制规则。信托业　具有特殊的风险，构建信托业监管法律制度，必须　重视信托机构受托人谨慎投资义务的履行，信托财　产独立性的监督，理财能力与水平的不断提高等因　素。整顿混业经营的信托业，理清理财市场监管混　乱的关键是确立一致的监管理念。统一监管要求　明确银监会的统一监管权，要求制定一部统一适用　的《信托业法》。Ｅ８３　银监会应该完善监管方法与监管理念。严守　风险底线是银监会对信托公司监管的重中之重，应　该将风险为本的意识逐步融入机构战略规划和日　常管理。合理有效管理银信合作业务，推动信托公　司与商业银行积极进行业务合作，实现我国理财市　场多样化、丰富化。加强房地产信托业务的风险监　管，把握房地产市场的最新信息，及时对信托市场　的流动性风险、市场风险和政策性风险进行评估，　保证项目安全进行。　银监会应探索建立有效的监管体系，推动信托公　司科学规范发展。通过推动体制机制构建，全面提高　自身的风险管理能力，架构成本和风险相协调的约束　机制，有效防范风险，以内生动力的强化来稳固信托　市场。通过全面规范的法律法规和制度的完善，为金　融风险监控预防提供制度保障。通过改进激励约束　机制，将风险底线意识逐步融入到战略规划和日常经　营管理中，建立起与长期风险责任挂钩的合理薪酬制　度。［９］按照“依法、自愿、市场、审慎、效率”的原则，通　过不断引进境外战略投资者，鼓励有实力的境外战略　２６　投资者投资我国信托市场，推动股权结构的科学合　理化。　（四）强化内部监督　对于受益人在立法上应该采取先规定的方式，委　托人的监督作为非本性的监督，可以采取“参照”受益　人监督权的方式，这样才符合法律规范的逻辑排序，　有利于揭示并彰显不同监督主体在监督机制中的地　位和作用。　而对于新受托人监督权的规定与加强更为必要。　因为新受托人对前受托人信托事务的处理情况的分　析和把握比委托人和受益人更为精确和敏锐。所以　信托法应在受托人接替环节增设新受托人有义务对　前受托人的信托财产状况和信托事务处理情况进行　必要的检查和注意的规定。　我国对于信托监察人的规定仅限于选任和基本　职责，很多重要问题都有遗漏。如信托监察人应当具　备什么样的资格？信托监察人在管理事务中应尽何　种程度的注意义务？等等。这些问题在以后的立法　中都需要不断完善。　三、结束语　英国著名法学家梅特兰说过：“如果有人问及在　法学领域英国人最伟大最突出的贡献是什么，别无其　他，那就是历经数世纪发展起来的信托理念。”　近年来由于经济需求与社会需求，信托制度受到　了更大的关注。在金融、年金和高龄人的财产管理和　环境保护各领域，对信托制度的利用备受瞩目。在公　益信托、为残疾人设置的特定赠与信托中，要求其具　有效率性，同时应实现正义和公正。而信托的理念在　于受托人对与信托相关的财产的所有交易，都应为了　受益人的利益以善良之心为之。［】　］善良之心在信托　中起着核心作用，但是其核心作用的发挥取决于与之　相匹配的制度规范，这些制度规范都是以受托人权利　平衡机制为轴心而设计的。　在我国，制定统一的《信托业法》已经是大势所　趋。完善信托业的配套法律法规，更新信托理念，不　断改进银监会的监管体制，方能确保我国信托业乃至　金融业的健康稳定科学的发展。　潘丹丹：我国信托业监管体制的缺陷及其完善　参考文献：　［１］范健．中国金融业商事信托法制协调问题研究［Ｊ］．中国商法年刊，２０１０（２）：３５．　［２］沈宗灵．现代西方法理学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，１９９２：８９．　［３３（美］汉密尔顿．联邦党人文集ＥＭ］．程逢如，译．北京：北京商务印书馆，１９９７：２６４．　［４］俞靓，易纲．理财市场呼唤功能监管ＥＮ］．中国证券报，２００７—０６—１１（Ａ０２）．　Ｉｓ］柯卡生．信托行业发挥日益重要的作用［ＥＢ／ＯＬ］．（２００３—０７—１９）［２０１３—０８—２６］．ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ｃｏｒｆＬ　ｃｎ／ｅｃｏｎｏ—　ｍｉｓｔ／Ｘｊｄｔ／２Ｏ１１Ｏ８２５／Ｏ９４３１０３７７１２７．ｓｈｔｍ１．　［６］［英］丹宁勋爵．法律的未来［Ｍ］．刘庸安，张文镇译．北京：法律出版社，１９９９：７１．　［７］席月民．２０１１年信托业监管与２０１２年￣［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１２—０２—２３）［２０１３—０８—２６］．ｈｔｔｐ．．／／ｗｗｗ．ｉｏｌａｗ．ｏｒｇ．ｃｎ／ｓｈｏｗＡｒｔｉ—　ｃｌｅ．ａｓｐ？ｉｄ＝３１９６．　［８］席月民．我国信托业监管改革的重要问题［ＥＢ／ＯＩ　］．（２０１３—０７—１９）［２０１３—０８—２６］．ｈｔｔｐ／／ａｒｔｉｃｌｅ．ｃｈｉｎａｌａｗｉｎｆｏ．ｃｏｒｎ／　Ａｒｔｉｃｌｅ—Ｄｅｔａｉｌ．ａｓｐ？ＡｒｔｉｃｌｅＤ＝６３３３６．　［９］柯卡生．中国信托行，＿ＩｋＮＮ管与发展［ＥＢ／０Ｌ］．（２０１２—０２—２４）［２０１２—０８—２６］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｒｎ／ｆｏｒｔｕｎｅ／　２０１１－－０８／２０／ｃ——１２１８８７０８２．ｈｔｍ．　［１Ｏ］　陈雪萍，豆景俊．信托关系中受托人权利与衡平机制研究．北京：法律出版社，２００８：１８９．　Ｔｈｅ　Ｄｅｆｅｃｔｓ　ａｎｄ　Ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ＇ｓ　Ｔｒｕｓｔ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ　ＰＡＮ　Ｄａｎ－ｄａｎ　（Ｐｅｏｐｌｅ＇ｓ　Ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒａｔｅ　ｏｆ　Ｌｕｙａｎｇ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，Ｈｅｆｅｉ　２３００４１，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ　ｓｌｏｗ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　Ｓ　ｔｒｕｓｔ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｔｈｅｒｅ　ａｒｅ　ｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ　ｉｎ　ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｓｙｓｔｅｍ，ｗｈｉｃｈ　ｃａｎ＇ｔ　ｍｅｅｔ　ｔｈｅ　ｄｅｍａｎｄ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓ，ｒａｐｉｄ　ａｎｄ　ｈｅａｌｔｈｙ　ｄｅｖｅｌｏｐ—　ｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｅ　ｍｕｓｔ　ｄｒａｗ　ｌｅｓｓｏｎｓ　ｆｒｏｍ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ａｄｖａｎｃｅｄ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｐａｔｔｅｒｎ，　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｉｎｔｅｒｎａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．ｐｅｒｆｅｃｔ　ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　ａ　ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ　ａｎｄ　ｅｆ—　ｆｅｃｔｉｖｅ　ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｙ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ；ｔｒｕｓｔ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ　ｔｒｕｓｔ　［责任编辑叶甲生］　２７