高速铁路建设项目后评价工作探讨

２０１１年１月　铁路工程造价管理　·２１·　高速铁路建设项目后评价工作探讨　邹庭洪　（中铁第四勘察设计院集团有限公司，湖北武汉４３００６３）　摘　要：我国高速铁路建设成就举世瞩目，对拉动内需、保持国民经济平稳较快增长作用重大，与此同时，高　铁的安全性、经济性、综合社会效益等也成为国内外广泛关注的新热点。随着多条高速铁路的建成　运营，加强项目后评价工作，系统总结项目的前期研究、建设和运营情况，有利于今后高铁项目建设　及国际技术交流。由于项目后评价工作的重要性与迫切性，此文对后评价涉及的主要工作进行论述　和探讨。　关键词：高速铁路；建设项目；后评价　中图分类号：Ｆ２８４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—９８９０（２０１１）０１—００２１—０４　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　Ｐｏｓｔ——ｅｖａｌｕａｔｉｏｎｏｆ　Ｈｉｇｈ—－ｓｐｅｅｄ　Ｒａｉｌｗａｙ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　Ｐｒｏｊｅｃｔ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｒｅｍａｒｋａｂｌｅ　ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ＇ｓ　ｈｉｇｈ—ｓｐｅｅｄ　ｒａｉｌｗａｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｏｎ　ｓｔｉｍｕｌａｔｉｎｇ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ｄｅ—　ｍａｎｄ　ａｎｄ　ｍａｉｎｔａｉｎ　ｓｔｅａｄｙ　ａｎｄ　ｒａｐｉｄ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｇｒｏｗｔｈ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ａ　ｍａｊｏｒ，ａｔ　ｔｈｅ　ｓａｍｅ　ｔｉｍｅ，ｈｉｇｈ—　ｓｐｅｅｄ　ｒａｉｌ　ｓａｆｅｔｙ，ｅｃｏｎｏｍｙ，ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｂｅｎｅｆｉｔｓ　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ　ａｓ　ｔｈｅ　ｎｅｗ　ｈｏｔ　ｓｐｏｔ．Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐｌｅｔｉｏｎ　ｏｆ　ａ　ｎｕｍｂｅｒ　ｏｆ　ｈｉｇｈ—ｓｐｅｅｄ　ｒａｉｌｗａｙ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ　ｐｒｏｊｅｃｔ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｓｕｍｍａｒｙ　ｏｆ　ｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，ｉｓ　ｃｏｎｄｕｃｉｖｅ　ｔｏ　ｆｕｔｕｒｅ　ｈｉｇｈ—ｓｐｅｅｄ　ｒａｉｌ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　ｅｘｃｈａｎｇｅ．Ａｆｔｅｒ　ｔｈｅ　ｐｒｏｊｅｃｔ　ｅ—　ｖａｌｕａｔｅ　ｔｈｅ　ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ　ａｎｄ　ｕｒｇｅｎｃｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｗｏｒｋ，ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ａｆｔｅｒ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍａｊｏｒ　ｗｏｒｋ　ｉｎ—　ｖｏｌｖｅｄ　ｉｎ　ｄｉｓｃｏｕｒｓｅ　ａｎｄ　ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：Ｈｉｇｈ—ｓｐｅｅｄ　ｒａｉｌｗａｙ；ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ；ｐｏｓｔ—ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　２００８年１１月，国家发展改革委印发了《中央政　府投资项目后评价管理办法（试行）的通知》（发改　目建设的目的、执行过程、经济效益、作用和影响开　展系统的、客观的后评价工作。通过对项目设计、施　投资［２００８］２９５９号），由国家发展改革委员会审批　可行性研究报告的中央政府投资项目，适用本办法。　该办法要求在项目建设完成并投入使用或运营一定　时间后，对照项目可行性研究报告及审批文件的主　要内容，与项目建成后所达到的实际效果进行对比　工、运营活动的检查总结，确定项目是否合理有效，　投资目标是否达到，项目的主要效益指标是否实现。　在对项目分析评价的基础上找出成败原因，并通过　及时有效的信息反馈，为未来新项目的决策和投资　决策管理水平的提高提供参考依据，最终达到提高　分析，找出差距及原因，总结经验教训，并提出相应　的对策，以不断提高投资决策水平和投资效益。　项目后评价工作应当遵循独立、公正、客观、科　学的原则。由于后评价具有对投资活动有效的监督　投资效益的目的。随着高速铁路建设领域后评价工　作的逐步开展，探讨完善项目后评价制度、规范项目　后评价工作显得尤为重要。　功能，应成为建设项目基建程序中一个独立的重要　组成部分。　ｌ项目后评价内容　高速铁路建设项目一般点多线长，具有影响范　高速铁路建设项目投资大、涉及面广，关乎国计　民生，有必要在项目竣工验收、投入运营以后，对项　围广、程度深的建设特点。综合来看，后评价工作主　要包括项目的决策过程评价，项目的前期工作情况　２２·　铁路工程造价管理　及评价，项目的实施情况及评价，项目的运营情况及　评价，资金的筹措及经济评价，项目的社会及环境影　响评价，可持续发展评价以及项目的综合评价等。　项目后评价报告应采用适当的评价方法，所提出的　否及时完整，优化设计方案、从严控制用地规模、节　约和集约用地工作进行评价；对征地补偿安置前期　工作，采取措施保证被征地农民生活水平不因征地　而降低，切实维护被征地农民合法权益方面进行评　价。　建议应重点突出、针对性强。　１．１决策过程评价　１．２．４招投标工作情况及评价　对照国家批准的《中长期铁路网规划》，说明项　目决策时所处的背景、形成过程和必要性等。对项　根据国家、铁道部法律法规规定的招投标工作　程序及铁道部建设工程招标管理办公室对招投标工　目预可研（项目建议书）、可行性研究报告主要内　容，即对主要技术标准论证、方案比选资料和结论等　方面进行分析；对项目与国家有关方针政策及法律　法规的一致性进行分析；对报告与《铁路基本建设　项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办　法》（铁建设［１９９９］９９号或［２００７］１５２号）有关设计　文件组成内容和编制深度要求的一致性方面进行评　价。按国家基建程序及相关法律、法规要求评价项　目的审批过程。　１．２项目的前期工作情况及评价　项目的前期工作阶段很关键，对建设项目实施　是否顺利影响十分重大，后评价内容主要包括管理　机构的设置情况及其评价，初步设计及施工图设计　主要内容及其评价，征地拆迁工作情况及其评价，招　投标工作情况及其评价。　１．２．１管理机构设置情况及评价　根据当前推行的高速铁路项目建设管理模式，　对管理机构的设置情况，包括聘请专门咨询机构全　面协助建设方完成工程建设项目服务、技术论证、管　理方案论证等方面的情况进行评价。　１．２．２初步设计及施工图设计主要内容及评价　对设计文件贯彻执行国家有关方针政策情况和　铁路技术政策是否符合国家有关法律、法规、标准、　规范、规定等方面进行评价，对设计文件执行《铁路　基本建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文　件编制办法》（铁建设［１９９９］９９号或［２００７］１５２号）　有关设计文件组成内容和编制深度要求方面进行评　价，对设计方案比较和优化情况进行详细的分析评　价。　１．２．３征地拆迁工作情况及评价　按《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关　于深化改革严格土地管理的决定》（国发［２００４］２８　号）等有关法律规定，对办理建设用地报批手续是　作进行的具体指导和协调意见，按照项目的批复文　件和设计文件，对招投标工作的准备情况进行评价。　对铁道部纪委、监察局对工程招投标进行的全过程　监督意见，对评标标准的制订、评委评标打分等评标　过程进行评价。　１．３实施情况及评价　主要是针对项目的执行情况进行评价，执行情　况主要包括：建设单位妥善组织和协调项目设计单　位、咨询单位、监理单位、施工单位等参建各方共同　努力情况；项目实施的组织管理、施工质量、进度、投　资控制执行情况、项目施工安全生产情况，项目实施　过程主要变更分析、所采用的新技术、新工艺、新设　备及其评价、项目科研、获奖情况、项目竣工验收情　况，一次开通成功的质量总目标；项目竣工工程是否　达到设计要求、符合质量验收标准。　对于建设项目的主要设计方案、主要技术标准　及重要设备的规模标准等，在施工实际过程中的改　变情况，分析改变的原因及其对工程质量、进度及投　资的影响。　对于涉及工程质量的问题及施工进度、投资控　制方面与原目标值有较大差异的情况，应着重进行　分析。　１．４运营情况及评价　根据项目运营后的实际运量，对运营管理情况、　运量与运输能力适应情况进行分析。从项目投入运　营开始到项目后评价时点间，按建设项目完成的实　际运量、实际运输成本，进行项目运量、运输成本与　项目前评价时目标的比较，分析产生差异的原因。　预测评价时点以后运量及收入，分析对项目经济效　益的影响。　统计运营期间是否发生较大作业事故、出现工　作人员和旅客伤亡事故，并对运营初期发生设备故　障等问题进行分析及总结。　第２６卷第１期　邹庭洪：高速铁路建设项目后评价工作探讨　·２３·　１．５资金筹措及经济评价　１．５．１资金筹措方式评价　评价项目资本金来源和构成情况是否能充分保　证工程建设资金的来源并有利于工程建设质量和进　度，将实施结果与项目审批数据进行比较。　１．５．２经济评价　根据实际财务状况进行项目财务评价及国民经　济评价。财务评价的任务是根据评价时点以前各年　度项目实际发生的投入、产出，计算项目已发生的财　务费用和产出的实际财务效益。在国家有关的财税　制度和价格体系条件下，预测评价时点以后项目计　算期内各年份的财务效益和费用，以综合考察项目　的财务盈利能力和财务清偿能力等财务状况，并将　它与该项目前期研究报告和贷款条件评审报告相应　内容进行比较。国民经济评价用经济内部收益率和　经济净现值等指标来分析项目对国民经济的净贡　献。　１．６社会及环境影响评价　１．６．】社会影响评价　从社会评价角度分析项目实施后对社会产生的　积极影响、社会受益面及促进沿线地区经济的发展、　提高人民生活水平、加强区域间交流、对物质文明建　设方面所具有的重要意义。主要包括社会公众对项　目的总体认同度，项目的建成通车对加速人员流动、　优化资源配置；对促进商贸及旅游资源、劳动力资源　的开发和利用；对吸引内外资等方面的重要作用。　１．６．２环境影响评价　环境影响评价主要包括项目环境影响报告书批　复内容的落实情况，施工过程中存在的施工扰民、　防止扬尘的措施及临时水土保持防护措施等情　况。　１．７可持续发展评价　依据项目实施后的实际情况，分析评价外部条　件对项目可持续发展的影响、内部条件对项目可持　续发展的影响、客运量可持续发展趋势、项目运营可　持续发展、环境可持续发展等方面。　１．８综合评价　其主要包括目标评价、项目综合评价及后评价　结论与建议。　１．８．１　目标评价　根据项目建设的背景和意义，对比国家批准确　定的项目建设主要技术标准，项目建成后实际主要　技术标准、运量及输送能力及今后发展趋势，评价项　目是否达到预期的主要目标。　Ｉ．８．２综合评价　编制后评价指标数据汇总表及分析目标实现程　度的“后评价逻辑框架表”，以经济效益分析的评价　结论为基础，依靠评价专家的经验，采取让参与本项　目后评价的专家打分的方法，进行项目成功度的综　合评价，对项目成功度作出定性结论。　１．８．３后评价结论与建议　综合项目修建意义、主要技术标准、客运量与能　力、后评价主要指标、逻辑框架表及成功度评价结　果，从总体上做出后评价结论，对存在的问题逐项进　行分析并提出改进建议。项目后评价的建议是针对　项目执行的主要问题和教训提出的，建议必须包括　具体解决措施，要兼具实用性和可操作性，并要依据　对项目未来因素进行的预测结果提出项目运营的前　景展望。　综合评价需客观真实地反映项目的成功经验和　失败教训。项目执行者和管理者可以参与后评价，　以利于收集资料和查明情况。为增强评价者的责任　感和可信度，评价报告要注明评价单位名称、评价者　姓名。评价报告要说明评价采用的方法、资料的来　源和出处，报告的分析结论应有充分的依据。　２项目自我评价　在进行高速铁路建设项目后评价工作之前，项　目业主在项目完工报告的基础上，应先完成项目的　自我评价报告。自我评价报告参照项目后评价的内　容应有所侧重，视项目情况增减并突出重点。　项目自我评价报告的内容应包括对项目的决　策、施工、生产经营、经济效益和影响诸方面进行的　全面系统的分析评价，着重于总结实施过程中的经　验教训，分析成败的原因，是项目后评价的重要参考　资料。自我评价报告应贯彻科学求实、客观公正的　原则，力求数据可靠、论点明确、语言简练，具有较高　的可信度。　３项目跟踪评价　在条件具备时应进行项目跟踪评价，可在项目　开工到项目竣工验收之前的任一时点进行，目的是　２４·　铁路工程造价管理　２０１１年１月　检查评价项目的评估和设计的质量；或评价项目在　可能遇到的问题进行充分的准备。　建设中的重大变更对项目效益的作用和影响；或诊　断项目发生的重大困难和问题，寻求对策和出路等。　结古｛五　Ｊ　耋百术　口　４基础资料的收集　后评价是在项目完全投入运营后进行，涉及范　围比较广，既包含了对项目的回顾总结，又包含了对　应当盅　部分。后评价报告应具有全面性、完整性和可操作　性，应避免在发现问题、分析原因和作出结论时避重　项目的前景预测，通常采用对比分析的方法，评价采　用的参数和数据要有可比性，资料的收集应取自同　就轻，作出不客观的评价，应保证后评价工作全过程　的独立性和公正性。为使后评价成果对决策能产生　样的基础，以项目实际值与前评价预测值对比，找出　变化和差距。为保证后评价结论的可信性，要求评　价的资料信息真实可靠。进行完整、准确的基础资　料收集工作，是能否保证达到后评价目标的重要因　素。因此不应局限在建设管理方、参建方、运营方收　集资料，还应深入到地方有关部门及乘客或普通公　众中去把握各项信息。通过调查广泛地收集项目的　作用，项目后评价报告所提出的建议应重点突出、针　对性强，并要有具体的措施和要求，文字应力求简练　明确，同时要避免引用过多的专业术语，以适应多方　面的要求。　参考文献　［１］发改投资［２００８］２９５９号，国家发展改革委关于印发中央政府投　资项目后评价管理办法（试行）Ｆｓ］·　有关信息，一般采取的方法应包括文献调查法、ｆ口］卷　调查法、专家讨论会法和现场观察法等。　高速铁路项目从建设到运营历时较长，后评价　工作需要收集的资料涉及单位较多，收集资料工作　量较大，被收集方单位也可能由于人员变动和某些　顾虑对收集工作产生干扰，因此开展工作前应针对　（上接第１３页）　政府投资市政基础设施建设姗后评　［３］王增学从武广电化项目后评价分析投资变化的原因…工程造价管理，２００６（３）．　［４］张飞涟．铁路工程项目后评价理论与方法［Ｍ］．北京：中国铁道　出版社，２００６．　责任编辑：申　玲　收稿日期：２０１０—１２—１５　．铁路　４结论　城市基础设施与城市经济、社会、环境发展既互　Ｅ３］　篓　学，２００２．　划　施　黼舭　［４］尤丽霞．城市基础设施与可持续发展研究［Ｄ］．天津：天津大　为前提又互为目的，既相互制约又相互促进，城市基　础设施是它们进步的需要。只有从这样的理论高度　来认识和把握它们之间的辩证关系，才能更新观念，　才能从宏观的战略角度深刻认识到城市基础设施的　重要性。　参考文献　［１］张耀儒．现代城市建设经济学［Ｍ］．北京：中国城市出版社，　ｌ９９８．　［５］Ｋｊｅｔｉｌ　Ｂｊｏｒｖａｔｎ．Ｕｒｂａｎ　Ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ａｎｄ　Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ［Ｊ］．Ｊｏｕｒ－　ｈａｌ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，２０００（４８）：２０５—２１８．　［６］Ｓｕｓａｎｎｅ　Ｂａｌｓｌｅｖ　Ｎｉｅｌｓｅｎ，Ｍｏｒｔｅｎ　Ｅｌｌｅ．Ａｓｓｅｓｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｏｔｅｎｔｉａｌ　ｆｏｒ　ｃｈａｎｇｅ　ｉｎ　ｕｒｂａｎ　ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ｓｙｓｔｅｍｓ［Ｊ］．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｉｍｐａｃｔ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　Ｒｅｖｉｅｗ，２０００（２０）：４０３—４１２．　［７　Ｊ冯蔚东，贺国光，马寿峰．城市基础设施规模及其协调发展的系　统分析［Ｊ］．决策与决策支持系统，１９９６（６）：７４—８１．　［８］曹凤中．可持续发展城市判定指标体系的研究［Ｊ］．中国软科　学，１９９８（４）：１２—１５．　［２］余池明．“九五”期间我国城市基础设施投资和建设情况回顾　『Ｊ］．城市开发．２００１（５）：１９—２１．　责任编辑：吴民　收稿日期：２０１１—０１一Ｏ９