公路管理及发展问题

浅谈公路管理及发展问题

摘 要：本文从我国经济高速发展出发，着眼于公路职能及政府管理角色的转变，分析我国公路管理中与经济发展进程不一致产生的问题，并从信息、市场、体制上探讨公路管理的发展路径。 关键词：经济高速发展；信息；市场；体制

我国现行的公路管理体制中，公路建设、养护、管理的职能均在地方机构体制，是当时在计划经济条件下依据“统一领导，分级管理”的原则建立的。这种将事权大量集中在地方的体制充分发挥了中央、地方投资公路建设的积极性，在建国初期的公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了重要的作用。

在市场经济快速发展后，公路交通管理部门在公路建设、养护、路政管理上的职能已经逐渐转变为信息引导、制定政策、统筹规划、组织协调和监督检查等工作。目前公路建设的大部分已经进入以规模稳定、质量提高、管理系统完善、交通安全和环境保护、提高公路运输的经济效益与社会效益的重点。现阶段主要任务是进一步完善公路管理的建设，使得公路能够最大限度的服务于行人和车辆，实现公路交通的经济性、安全性、便捷性及舒适性。 一、基于公共产品的公路经济属性分析

1.公路的基本属性。公路属于交通基础设施，是实现经济发展和社会进步的前提条件，是一个国家经济起飞的必要步骤。公路可以是公共物品也是共有资源，是不能依靠市场机制实现有效配置的

产品，就是说公路具有非排他性和非竞争性。一般情况下，公路使用者增加对公路通行服务的生产成本几乎没有影响，即每增加一个公路使用者引起的边际社会成本增加很小，接近于零。 2.公路的竞争性。公路被世界银行列为准公共商品，尽管在没有产生拥挤的状况下，每个公路使用者在公路服务享受上不具竞争性，都能满足各自所需，随着公路使用者的增加，对公路服务的使用就会逐渐的产生拥挤，但竞争性只有在过了“拥挤点”后产生“瓶颈效应”后才会显现出来，在尚未达到“拥挤点”（即拥挤的临界状态）之前，公路非竞争性仍然会得到保持。一般情况下，一个地区的经济发展程度越高，其公路使用者的消费能力就越强，公路服务的排他性就随之上升；与之相反，一个地区的经济发展程度越低，其公路使用者的消费能力就越弱，公路服务的排他性越弱，就更趋向于纯公共物品。世界银行的一项研究结论认为商品性最低的是乡村公路，其商品性指数为1，基本上是纯公共物品；而干线公路的商品性指数为2.4，具有较强的商品性。

3.公路的整体性。从公路发挥作用的形势来看，不是彼此分割的，是彼此相连、干支相接，逐渐呈现网络化发展，形成整体的网络，具有整体性的特征；同时，利用公路的“级差效益”特性，对不同级差的公路建设进行整体规划，不仅提升公路使用的便捷度，更做到公路管理、使用的效益最大化。 二、我国公路管理体制现状

公路管理是国家公路主管部门进行的与社会公路相关的计划、组织、指挥、协调、控制、监督等活动，以实现最优资源配置，从而达到预定目标的活动。与美国、英国、德国等发达国家相比，我国公路管理还存在着许多差距，主要表现在我国政府依法行政水平和管理能力、经济发展水平和科技实力的相对落后。公路特别是国省级主干线公路网，要求有统一的管理体制，来保证公路网的畅通，保证其发挥整体效益，而公路管理体制上的弊端已越来越成为制约公路管理水平乃至国家运输事业发展的一个重要因素： 1.公路管理部门机构重叠、职能交叉、效率低下

我国公路管理机构设置主要为专业化纵向型管理模式，各下设的公路机构受上级机关其垂直领导。公路部门兼任路网的建设、管理职责，就是说在承担公路管理的行政职能的同时，又承担着公路设计、施工、养护等建设性任务。原先我国公路管理模式地、县级公路管理机构及其所属养护基层组织、人员接受当地政府及其主管部门（交通局）的行业领导和监督；而从今年开始，在各地方设置公路管理局作为专门的公路管理机构，逐步试水对公路管理机构和职能的改革，避免相关部门既当运动员又当裁判员，影响了公路部门管理职能正常行使，进一步发挥干部职工的工作积极性。 2.公路法律法规体系尚不健全

由《中华人民共和国公路法》、《交通行政处罚程序规定》、《中华人民共和国公路管理条例》、《中华人民共和国公路管理条例实施

细则》、《中华人民共和国招标投标法》等一系列相关法律法规及地方规章制度组成我国先行的公路法规体系。

与发达国家相比，我国公路立法经验不足，实践时间也较短，公路管理法规建设还比较滞后。健全的公路行业法律规范对于能够加强公路管理、规范管理行为、依法治路，而目前我国新出台的公路法规，通常是为了解决在公路管理问题的突出矛盾，而不是对科学地对公路相关法规体系进行完善。也因为这样，我国公路法律体系虽然内容齐全，但真正基于交通主管部门的职责和义务制定的法律法规有限，公路管理法律依据不足，一些可操作性规定、强行性、授权性规范较少，使得我国公路实际管理工作中无法落实政策、执法困难的问题，影响了我国公路事业的健康发展。 3.重建轻养，公路管理缺乏市场机制

自八十年代后期以来，国家加快基础设施建设，公路作为基础行业得到了国家的大力扶持，公路等级得到了提高，路网得到了完善。然而在公路建设过程中，逐渐产生重建轻养的问题，政府为做好政绩，掀起大规模的公路建设的热潮，公路生产工作的非经济化、国营化、行政化，使得公路运行机制效率低下，难以适应市场化要求。对公路养护管理工作的重要性认识不够，不健康的“政绩观”，认为建设项目容易出政绩，对建成公路的日常化养护工作没能得到足够重视，养护专业人员没能得到良好的激励，优质养护人才流失而日常养水平下降，无法保障日常养护工作。

三、公路管理体制的几点思考

1.管理方法上引入信息化技术，推进电子政务化、数字化公路管理。

公路管理系统需求日趋综合化、多样性，道路使用者对实时交通状况、汽车服务信息上有极大地需求，公路管理部门则主要运用信息资源、调度指挥、安全管理等业务，公路交通可持续发展的重要指标逐渐转变为强化路网管理能力、提高路网通行效率、提高公众信息服务能力。然而目前，公路系统内部管理松散、公路网络的指挥调度功能薄弱，有限的采集手段、落后的传输体系、低效的办理方式都成了制约公路信息系统发展的阻碍，硬件上没有及时发布交通诱导、控制信息的设施，普通公路也缺少实时检测道路交通运行状况的设备。

一是运用计算机技术，进一步推进电子政务建设。为推进我国公路管理电子政务建设，明确信息化管理理念，从满足实际需求出发，制定科学合理的公路技术与标准，主要做好几个方面的转变：由部门内管理业务向跨部门业务合作转变，由技术性目标考核向管理体制绩效性目标转变，由辅助性业务向关键性主流业务转变，进一步实现全国公路系统的互联整合。

二是运用数字化技术，建立高性能的公路信息调控系统。数字化公路主要包括信息采集、信息公开、信息输送、区域交通控制中心这4个部分组成，其中区域交通控制中心是重点。交通信息采集

指应对公路交通外部环境、基础设施、路段交通流等数据进行采集，作为分析决策的依据提供给信息管理系统；信息公开系统是通过各流量较大的地段及电子信息发布设备，通过与当地交通电视电台、交警部门的联动，提高路网的整体通行能力；交通信息输送系统直接影响整体系统的运行能力，是数字化公路建设通信业务数据畅通的重要载体；区域交通控制中心是交通信息系统的神经中枢，通过信息监视道路的交通状况，及时发布相适应的交通控制策略，是区域内交通信息的中心点。

电子政务的推广及公路信息调控能力的上升，实现通过服务的方式发布数据，加快完善信息化公路管理体系，实现地图服务支持现有系统、与业务数据的双向查询、公众信息的数据，进一步发挥以城市基础地理信息库、公路基础数据为基础的日常业务管理系统的作用。

2.明确职责分工，公路管理体制改革

参考英国公路实行交通部、公路局、地方公路管理部门三级管理体制。其交通部负责干线公路网的总体政策的制定，为公路局确定发展战略框架和资金使用计划，公路局为交通部下设的公路管理职能部门，确保干线公路网具有较高的管理层级，明确管理主体、工作职责，具有科学高效的干线公路网建设、养护、管理体系。 统筹规划，构建四级管理体系。我国公路管理基本上分为干线公路、高速公路和县乡公路管理系统三部分。省级公路管理机构综

合规划全省县乡公路发展计划，制定大政方针，协调与干线、高速公路关系；市级公路管理机构主要协调与干线高速公路关系，制定并监督年度经费计划落实，监督建养管水平提高；县级公路管理机构负责落实本地县乡公路建养计划，协调与县、乡两级政府关系；乡级公路管理机构是县乡公路修建任务的具体落实者，保证良好的通行能力。从省政府或者市政府目标管理开始，将基层收支纳入目标管理，制定全区域的公路建设发展战略框架和资金使用计划；发挥基层政府的投资主体作用，主要通过政策调节推动县乡公路建管，将基层公路建养纳入政府目标管理体系，提高政府的重视程度，有效发挥基层公路建养的能动作用；同时将各交通部门设为其下级政府的建养管目标的考评主体，推进信息公开，形成层层监督体系，将使公路管理体制走向可持续发展道路。

依法治路，完善公路交通法律法规，提升执法效果。2000年以来，政府职能逐渐由原来的单一行政手段转向运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，这就要求公路管理工作要逐渐向科学化、规范化、法制化方向发展。首先是统一标准，主要是对公路管理的技术标准、评判标准、计量定额等指标进行实行统一，并借助专业化的工作队伍，形成规范化管理；其次是完善公路法规体系，加强地方立法，根据本地区的实际情况必须尽快出台与之相配套的公路法规和规章，做好《公路法》的贯彻落实；三是启动联动机制，通过信息系统、日常联席会议等制度，建立与人民法院及

公路沿线村镇的联络制度，通过沟通化解地方和部门保护主义造成的执法难问题；最后是提升工作人员执法能力，宣传《公路法》、《路政管理条例》等公路交通法律法规，为公路管理工作创造良好的外部环境，要求执法人员掌握业务知识、增强执法素质和执法能力，规范执法行为，增强文明服务意识，坚持依法行政，优化管理人员思想、组织、作风、纪律等方面的素养。

3.引入竞争机制，完善的公路管理养护市场化体系。 以中央资金为主的投入机制，引导公路发展方向。美国州际高速公路的建设联邦政府与各州按照90：10的比例投入资金，主要是由联邦投资，一般公路交通资金则以地方财政、联邦补助和其他资金这三方面为资金来源的主要途径，且联邦政府的补助资金一般不能挪用且所占比例较小，一般是直接定向投资于具体的公路工程建设项目。我国目前在国道主干线公路建设中，中央投入很少，主要是以省级地方政府投入为主。随着经济社会的快速发展，不稳定的省级投入对路网的长期发展和综合效益的发挥也由不利影响，无法满足不断提升的大众公路需求。

在国内经济增长放缓的情况下，经济增长仍主要依赖投资，一方面利用金融手段，通过设立国有基金等方式筹集建设干线路网的资金，确保中央对国家干线公路网的规划、建设的控制和监督，主动引导国内资金向实体建设领域投资，形成由中央对相关工程项目直接投资、地方适当配套的投入机制；另一方面对中央政府与地方

政府加大中央对国道主干线公路建设的监督力度和管理责任，在国道主干线建设资金投入比例进行适度调整，把控路网发展方向，增强经济增长动力。

在日常管理中运用竞争机制，发挥市场资源配置作用。发达国家通过完善市场准入规定、市场管理体系等市场化方式运作打破地区和部门界限，依照公开、公平竞争的原则，建立了向全社会开放的公路建养工程市场。英国现行的公路管理养护体制中，所有养护工程的施工和专项路况的检测都是通过招标，委托承包商或专门的技术公司来完成干线公路的养护管理市场化运作，没有自己专门的施工机构，各级公路管理机构主要职责是管理。这要求我们在公路建设、养护工程上，推行项目工程监理制度、法人负责制度和招投标制度，确保程序合法、投标合规、报价合理，以规范指导行为，尤其是要进一步加强对招投标工作的监督，维护市场秩序；在监督管理上，对不履行好合同的单位认真查处，发挥信息公开的舆论监督作用，由各级公路管理机构认真履行监督检查职责，促进于公路管理机构由生产型向管理型的转变，促进公路建养市场培育和发展，鼓励不同所有制形式、具有一定规模的养护工程专业队或公司组建，实现规模化、专业化、机械化养护工作。（作者单位：浙江省瑞安市公路管理段）