公民有序政治参与的危机与应对策略

２０１１年第１１期　辽宁行政学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ＮＯ．Ｉｌ　２Ｏｌ１　（第１３卷第１１期）　（Ｖｏ１．１３．Ｎｏ．１１）　妻瓣　公民有序政治参与的危机与应对策略　蝴　苏　（西北师范大学，甘肃兰州７３００７０）　［摘要】　党的十七大报告提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动　员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。当前，我国的公民有序政治参与的相对落后，与社会主　义民主政治进程以及新时期政治文明建设产生矛盾。应该从了解产生危机的根源来为有序政治参与的扩大创造条件。　［关键词］　政治参与；有序；政治冷漠；引导　［文献标识码］Ａ　［文章编号】１００８－－－４０５３（２０１１）１１—０ｏ３８—０３　自己意志和愿望的权利，其中，政府的稳定为我国公民提供　［中图分类号］Ｄ９２１　改革开放以来，公民有序政治参与作为推进社会主义民　主政治与充分发挥人民民主的重要内容和途径被党和政府　高度重视。一方面，公民有序政治参与是健全社会主义民主　政治的需要。公民有序政治参与是人民当家作主的重要表　现；另一方面，这是社会越来越多元化的现实需要。当前中　国出现了越来越多的社会阶层和各种各样的社会利益群体，　有序的政治参与创造了良好的制度环境。　有序是指物质系统的结构和运动状态的确定和有规则，　公民有序的政治参与是指公民政治参与在法律、制度规定的　范围内，有步骤地、按程序和合规范的政治行为，是制度化的　参与。扩大公民政治参与必须要在“有序”的形态下展开，在　我国，“有序”的公民政治参与基本特征是由中国共产党领导　下的政治参与，邓小平同志指出：“我们人民的团结，社会的　安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”　；是法　治化的政治参与；是体现了维护社会政治稳定的目标的政治　不同的社会阶层、不同的社会群体都有自己的利益需要，都　有自己的利益诉求，而要争取自己的利益就要有通过政治参　与来实现需要的积极性。党的十七大报告提出“坚持国家一　切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治　参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事　务、管理经济和文化事业”。“协商民主”作为当代西方民主　理论和实践最新发展的理论，也特别强调公民有序参与对民　主政治的重要性，公民有序政治参与在公民与公民、公民与　政府之间的对话、协商、讨论对于政治民主具有实质性意义　一参与。政治参与是公民通过一定的方式或程序来表达集体　或个人政治意愿的行为，从而直接或间接地对政府政策的制　订和执行进行影响，因此，作为公民政治活动的政治参与，是　人民作为国家主人同时又作为被国家管理的对象，进行参与　国家和社会事务的管理，尤其是参与国家制定重大决策的管　理，这是实现政府决策反映人民利益，在政治决策方面做到　、公民有序政治参与的概念和特征　对于政治参与的概念，西方学者有着非常丰富的研究，　民主化和科学化的重要保证。扩大公民政治参与的目的是　要使人民群众能够真正成为国家权力的主体，参与国家政治　其中美国政治学家亨廷顿、纳尔逊等人的表述较为代表性。　他认为，政治参与是“平民试图影响政府决策的活动。”¨　我　国学者王浦劬从中国的实际国情出发，提出了“政治参与是　生活的一切主要活动，使国家的政治运行在最大程度上符合　人民的利益和愿望。　指普通公民通过各种合法方式参加政治生活并影响政治体　系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。”　从政　二、当前中国公民有序政治参与的危机　一是公民在政治上表现极为冷漠，没有参与热情。政治　治参与的主体、政治参与的形式以及与政治相关的认知等观　念形态来看，政治参与是指普通公民通过各种合法或非法的　方式参加政治活动并试图影响政治体系的构成、运行方式、　运行规则和政策过程的一种行为。在我国，公民有序政治参　冷漠是与政治参与相对应的一个概念，简单来说就是公民的　政治不参与，政治冷漠，主要是指“主体在有选择权的条件　下，对政治生活缺乏责任心和兴趣，缺乏参与政治活动的动　力的一种心理状态。”－４　改革开放３０多年来，虽然我国在经　与是体现人民当家作主这一显著特征，是法律赋予人民表达　济领域取得显著成果，但是我国当前仍是处于社会主义初级　Ｉ收稿日期］２０１１—０３—１１　［作者简介】姚苏（１９８３一），男，西北师范大学政法学院２００９级硕士研究生。　３８　２０１１年１１月　第１３卷第１１期　姚苏：公民有序政治参与的危机与应对策略　ＮＯＹ．２０１１　Ｖ０１．１３．Ｎｏ．１１　阶段，生产力水平欠发达，而经济发展的不平衡所造成的贫　富差距会影响公民的视角。在这种情况下，人们对自身的经　济问题关注度往往较高，而忽略处于上层建筑领域内的政治　致的是被法律赋予的公民政治权利被剥夺，而失去政治权利　的公民会对政府产生抵触，使公民与政府形成消极对抗，从　而形成社会政治不稳定因素。当一个社会的政治基础发生　问题。即使一部分精英人士愿意投入到政治活动中，但是在　市场经济的深化下，我国以经济建设为中心的宏观背景中，　功利主义的盛行导致部分社会成员成本意识增强，关心公益　动摇，而作为政治的集中表现的经济则会发展缓慢甚至停滞　不前，公民的日常生活也势必受到社会不稳定所带来的严重　影响。从历史与国外等国家的参与经验来看，要使公民参与　发挥其积极的功能与作用，政府通常要为扩大公民有序的政　治参与创造有利的条件。　一事业的人不多。他们在参与政治的同时，会时时考虑自己的　成本收益　一旦发现自己在从事政治活动中所得到的报酬　低于自己在从事经济活动所得时，他就不大可能介入政治。　当政治参与与预期目标相离甚远的时候，他们就会更容易转　向从事满足个人利益的经济活动，而远离政治活动。　二是政治参与机制不完善。任何政治参与活动都要在　一是政府要培养公民参与意识。公民政治参与意识的　培养是一个漫长与坚持的过程。公民参与意识的培养不光　是公民自身的问题，而更多的是需要社会、政府与公民个人　共同的努力。新中国成立以来，我国的公民社会从无到有、　从小到大，非政府组织作为公民社会的重要载体，应该与政　定的政治体制中进行。因此，政治运行体制对政治参与的　合法参与途径的缺乏而造成公民正常的政治参与受阻。　发展更具有决定意义。目前，我国政治参与的渠道还相对单　一府加大合作广度，在培养公民意识中发挥其积极作用。首先　公民在对非政府组织的参与中，能够有效的培养公民的公共　，在我国现有的政治参与制度中，虽然有人民代表大会制度、　政治协商制度等具有较高制度化的参与制度，但总体来看，　我国现有的政治参与机制的制度化程度还比较低，一些民意　表达与监督制度还存在很大的随意性。一些代表党和政府　社会组织较多，从整体上看，它们的行政化、机关化倾向比较　严重，亲和力不够，社会公众对其依赖感不强，其发挥作用的　意识和公民民主精神；其次是党和政府要加强公民参政意　识，特别是让公民在参与的过程中学会参与。　二是政府要在公民参与的制度和机制上进行完善与创　新。有效的利益表达机制会使公民参与政治的热情增长，政　府对公民的利益诉求应及时发现并加以适当疏导；健全和制　定与公民参与相关的法律制度，在有效的法律制度保障下，　使公民的参与有法可依，从而保障公民的参与权；建立并形　空间还相当大。公民获取政治信息手段相对落后，获取渠道　单一狭窄，政府与公民之间信息交流和沟通缓慢，从而制约　公民政治参与水平。由于制度化参与机制尚不健全，非法的　或非正常的公民参与则大量出现。当公众对政府出台的某　项政策不满时，由于参与渠道的不畅通，公众往往会选择通　成公民参与的制度化与程序化，使公民能够及时地参与政　府、社会的管理活动。使得公民在参与政治活动中形成为国　献策、为民谋利的积极乐观局面，为构建和谐社会做出自己　的贡献。　过请愿、示威、静坐等非程序化方式要求政府调整该项政策，　而如果政府不愿做出调整，或者在调整后的政策仍然不能满　三是政府要为公民的参与提供丰富与高效的渠道。随　着全球化进程的加快，民主政治的浪潮Ｅｌ益渗透到我们方方　足公众的要求，大规模的剧烈冲突的群体性事件就极可能在　公民与政府之间爆发，从而引发参与危机。　面面，同时伴随着公民素养的提高，公民在法律和民主方面　的意识越来越强，因此，当今社会的公民对其自身的政治生　活和社会公共服务方面的参与需求变得强烈，伴随公民的参　三是引导和平衡健康的政治参与。如果政府对政治参　与不加以引导和规范，往往会导致公民参与的失控现象，而　这种失控，会对社会的正常秩序起到负面的甚至是危害性的　影响。政府要在更多的政治参与与更少的政治参与矛盾之　与高涨情绪而同时产生的便是当前参与渠道的单一与失灵，　由此所形成的矛盾便成为当前政府所面临急需解决的问题。　为了满足公民参与的需求，政府需要开辟新的参与途径与参　间做出平衡，并对公众在参与过程中培养正确的政治公民意　识，当公众面对政治参与缺乏足够的理性、加之公民参与机　制不健和全公民参与渠道的不畅通，都可能使积极的、正确　的公民参与转化为危害社会秩序的政治事件，导致低政治稳　定，形成“参与爆炸”　Ｊ。　三、为扩大公民有序的政治参与创造条件　与方法，运用信息化、科技化的手段丰富公民参与的途径与　提高公民参与的效率，在保证社会政治稳定条件下最大限度　满足公民的利益诉求　、　四是在公民参与时，政府要起到正确引导和规范的作　用。大多数的公民参与都是采用集体的方式来进行的政治　活动，在参与过程中，参与主体需要有统一的组织领导来进　“协商民主”作为当代西方民主理论和实践最新发展的　理论，也特别强调公民有序参与对民主政治的重要性，公民　有序政治参与在公民与公民、公民与政府之间的对话、协商、　讨论对于政治民主具有实质性意义。因此从某种意义上可　以将公民参与的危机等同于民主的危机，而一个国家的民主　危机往往预示着一个国家的政治危机。这些危机最终所导　行，这样可以有效避免参与活动的失控现象产生。在公民参　与中，个体的动机和行为由于其目的的分散性，当整个参与　集体的行动得不到有机的协调和统一时，往往会导致政府与　公众之间的冲突，诱发群体性事件的产生。同时，在公民参　与中，也可能出现个别人欲利用公众的行为达到其个人的目　的的动机，对此政府必须要制定避免类似事（下转第４３页）　３９　第１２０１１年１１月　３卷第１１期　王骁等：我国行政执法内核的转向　ＮＯＶ．２０１ｌ　Ｖ０１．１３．Ｎｏ．１１　和避免行政主体违法，不当行政行为的发生，相对人事先得　的政策考虑”　。许多国家的听政程序法均明确规定了说明　到行政主体机关内采取其某种行为的信息，如认为其违法，　理由的制度。如德国《行政程序法》第３９条规定：“行政机关　可依法采取相应措施。第二，有利于减少执法障碍和阻力，　的书面行为或书面确认的行为得书面说明理由。”我国没有　保证执法顺利实施。第三，体现对相对人权益和人格的一种　统一的法律规定行政程序的说明理由制度，但是个别法律中　尊重　。　’　有所规定。如《行政正许法》第３９条规定，行政机关给予相　（三）听取陈述和申辩制度　对人行政处罚，应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和　行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对　证据，以及处罚的依据。该制度的主要价值在于：其一，体现　人可能对其持有异议，认为相应行为违法、不当、根本不应该　对相对人权利和人格的尊重。其二，使相对人明了行政行为　实施该行为等。无论何种情况，行政主体都应认真地听取相　的根据、理由，以及于相对人立即相应行为和配合实施。◇　对人的意见，并加以认真、充分的考虑。如其合理适当，则应　予以采纳；如不合理、不适当虽不应当予以采纳，当应向相对　注释　人予以解释、说明ｕ　。这些过程一般应记录在案，以作为行　［１］［２］［英］韦德．行政法［Ｍ］．徐炳等译．北京：中国大　政复议和司法审查的证据。　百科全书出版社，１９９７，Ｐ１３７　我国《行政处罚法》第３２条规定，行政机关对相对人实　［３］吴德星．行政程序法论［ｃ］．行政法学论丛，２０００，　施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须听　Ｐ８５　取。“听取陈述和申辩制度的主要价值在于澄清事实，保证　【４］皮纯协．行政程序法比较研究【Ｍ］．北京：中国人民　执法机关认真执法、事实依据正确，进而行政决定正确，保护　公安大学出版社，２０００，Ｐ２３　相对人的权益，尊重相对人的人格尊严”。　［５］姜明安主编．行政执法研究［ｃ］．北京：北京大学出　（四）回避制度　版社，２００４，Ｐ１３３　这里所指的回避，是指公务员在执行公务时，如相应事　［６］章剑生．现代行政程序的成因和功能分析［ｃ］．中国　项与本人有利害关系或者有其他关系可能影响公正处理的，　行政法学精粹，２００２，Ｐ２２　不得参与该事项的处理，即是指“公务回避”。行政程序回避　［７］孙笑侠．法律对行政的控制［Ｍ］．济南：山东人民出　制度中的回避，主要指公务回避。我国《行政处罚法》规定回　版社，１９９９，Ｐ７６　避的情况仅有一项：执法人员与当事人有直接利害关系应当　［８］徐晨．控制行政裁量权的制度选择［Ｍ］．北京：中国　回避。这显然是不够的。而且范围使用了行政处罚过程中，　人民大学出版社，２０ｏ７，Ｐ１２３　不具有行政执法的普遍性。回避制度的主要价值在于防止　［９］章剑生，王万华．行政程序法学［Ｍ］．北京：中国政法　偏私，保障公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制　大学出版社，２００４．Ｐ４９—５１　度，在各国行政程序法中有普遍的规定。　［１Ｏ］张树义．行政程序法教程［Ｍ］．北京：中国政法大学　（五）说明理由制度　出版社，２００５，ＰＩ２０　其主要内容是：行政主体作出涉及相对人权益的决定、　［１１］宋雅芳．行政程序法专题研究［Ｍ］．北京：法律出版　裁定，特别是作出相对人权益有不利影响的确定、裁定，必须　社，２００６，Ｐ２７２　在决定书、裁决书中说明其事实根据，法律根据或行政主体　［责任编辑：李丹］　（上接第３９页）件产生的措施，对公民参与进行引导和规　发展中国家的政治参与》．华夏出版社１９８９年版，　范，避免公众在参与过程中会出现的失控现象，保障公民参　第５页。　与能够依法进行有序的公民参与。总之，我国政治体制改革　［２］王浦劬．《政治学基础》．北京大学出版社１９９５年　的目标是建设和加快社会主义民主政治进程。党的十七大　版，第２０５页。　报告强调实现社会主义民主政治与扩大公民的政治参与的　［３］邓小平．《邓小平文选》（第２卷）．人民出版社１９９３　内在必然联系。有序政治参与，一方面体现出我国人民当家　年版，第３４１—３４２页。　作主这一根本政治制度；另一方面当公民的政治和利益方面　［４］刘明君．关于比较政治学领域中的政治冷漠主义　得到充分表达，对我国构建和谐社会和加快新时期的政治文　［Ｊ］．理论与现代化，１９９８（２）。　明建设要求起到积极的作用。◇　［５］［美］塞缪尔・亨廷顿、琼・纳尔逊．《难以抉择——　发展中国家的政治参与》．华夏出版社１９８９年版，　注释　第２５页。　［１］［美］塞缪尔・亨廷顿，琼・纳尔逊．《难以抉择——　［责任编辑：李丹］　４３