地方政府融资平台公司债务探析

地方政府融资平台公司债务探析

作者：陈萍

来源：《现代商贸工业》2011年第17期

（四川省泸州市兴泸投资集团有限公司，四川 泸州 646000）

摘要：按国际惯例，地方政府债务余额应低于GDP总额的20%。全国地方政府性债务中承诺用土地出让收入作为偿债来源的达2.5万亿元，其中逾50%将在2011~2013年到期。事实上，由于统计方式不同，真实的地方政府融资债务情况应比公布的数据还高。过于集中的偿债期及巨额债务酝酿着巨大的财政和金融风险，已经不容忽视。 关键词：融资平台公司；债务分险；债务探析 中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：

（2011）

1 地方政府融资平台及其债务现状

央行《2010中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%。2011年6月，国家审计署第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从公告数据，可以看出地方政府性债务总额占2010年GDP的四分之一，约为2010年全国财政收入的1.3倍。

2 地方政府融资平台债务风险成因

2008年底，政府宣布5880亿美元的刺激计划，随后地方政府积极推出了未来几年超4万亿的多项计划。中央政府允许并鼓励地方政府从银行借贷以支持项目建设。为规避法律严禁地方政府从银行直接借贷，地方融资平台公司应运而生。银行向这些公司的放贷归入“企业贷款”，地方融资平台公司债务由此急速产生。

（1）唯GDP经济考核指标论，政府官员为求政绩，朝令夕改，资源错配现象严重。地方融资平台投资项目集中在市政工程、形象工程、献礼工程、政绩工程。这些工程必然鼓励和促进地方政府及其融资平台超出经济理性的借债行为，忽视长远经济建设，忽视债务风险管理，只注重其任期内的政绩，导致了地方融资平台数量及其债务滚雪球式地快速膨胀。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

（2）地方政府注资融资平台的主要模式，主要是通过土地或房地产，以此做大规模，在这个规模下，大规模发债，以土地作为抵押，还款来源是卖地。土地是撬动整个地方平 台的融资链条。各地融资平台公司发债，其发债规模不能超过净资产的40%。为扩大发债规模，各公司只有不断做大资产规模，只有规模做大了，才会有持续发债能力，也才能从银行获得更多的信贷支持。融资平台公司不少就是地方国资控股的企业，大体都是以土地作价为主，其次是公共设施企业，如自来水厂、污水处理厂、燃气公司等，甚至有些是地方政府将其所有的各类企业均打包注入其中，这些企业有个共同点，就是盈利能力很差，缺乏持续经营所产生的利润，甚至大部分企业本身就依靠财政输血维持生存。

（3）利率因素，导致还债成本居高。目前各地融资平台公司，发行的债券利率基本都在7%左右，这就需要其要有比较高的回报率，才能保证还款。地方政府借债成本偏高，而大部分基建项目却是没有可预期的稳定回报的。举债期一般为7-10年左右，跨经济周期，这就表示利率会在从低到高的区间内变动，存在利率风险。近年，我国政府借债成本不断攀高，还债压力进一步增大。

（4）县域改革，省直管县，地市一级的财政承载能力被弱化，也导致靠地方财政收入来分解债务风险缺乏保障性。随着国家对房地产的进一步调控，部分地方已经开始出现了土地“滞销”情况。而事实上，即便土地无“滞销”，土地销售收入的绝大部分也不可能用来偿付债务。征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等占用了大部分收入。在巨额债务面前，地方政府甚至连偿付利息的能力都缺乏。面对这种情况，地方政府往往饮鸩止渴通过不断扩大举债规模来维持。 3 债务风险整治及化解探析

地方政府没有偿债能力，并不意味着债务黑洞就会快速引爆。在目前的政治经济体制下，地方政府和金融机构都是体制的部分，同为一家人。土地属于国有，地方融资平台的资金来源是银行信贷资金。让地方融资平台公司破产，债权银行也无法进行有效的追索，地方政府无力承担起其担保责任，难道让地方政府破产？因此在政府、地方融资平台及债权银行之间产生摩擦博弈时，压力的天平将倾斜向政府一方，债权银行将被迫为地方债务展期，或者提供新的贷款来帮助地方政府偿付利息，缓解债务危机的爆发，这将是一个别无他法的选择。延缓或化解债务风险，还需要从以下几个方面着手：

（1）建立科学完善的政绩考核体系，弱化GDP等经济指标主导政府官员行为的作用，确立符合国情和体制特征的政府债务管理制度。防止政府班子寅吃卯粮，追求GDP和个人政绩的行为，譬如考核标准中增加负债率，确定合理的负债区间，让地方政府把风险控制在一定范围内。避免地方政府对经济政策的执行，一放就乱、一收就死。

（2）严格控制地方债务的增量，仍然要对正常融资提供通道。各地应对性质相同的融资平台公司进行合并，对于那些仅附有融资功能而无实际盈利能力和抗风险能力的空壳公司应撤

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

销或重组，对于法人治理结构完善，风险内控机制健全，有较强盈利能力并对公司盈利有实际控制的融资平台公司，在符合项目贷款的条件下，应给予贷款，而不是一刀切。因为地方性融资平台公司毕竟承担着地方经济建设的大任，对无经营收益的公益性项目，民间资金是不可能参与的，因此，只要融资平台公司和其他有限公司一样达到银行贷款标准，就应该和一般类公司平等对待，这样才有利于融资平台公司规范发展和地方经济的建设。

（3）规范操作程序，完善创新监管模式。在对地方政府融资平台公司债务的清理整顿中，加强监督，防止重组过程中“甩包袱”现象，把有现金流的资产甩出去，留下空壳公司交给债权银行处理，实质上为风险买单的还是国家。央行在2011年《中国区域金融运行报告》附表中，列举了“上海模式”、“昆明模式”、“重庆模式”三种样本模式，作为三类地方政府融资平台运行监管的“新模式”。如何将这三个模式中的积极因素进行有效嫁接融合也是个很好的解决办法。中国人民银行行长周小川提出发行市政债解决地方融资的困局。市政债的发行，抛开法律障碍不谈，需要有一个公平、透明的交易平台。如何规范地方政府的行为、如何对政府信用进行评级？从这些年地方政府融资平台融资过程表现来看，不规范行为随处可见，不讲信用时常发生，面子工程、形象工程浪费严重、并伴随贪污腐败行为，这也是导致盈利能力低下的重要因素之一。因此，通过发行市政债来解决地方性债务的方式，应当谨慎再谨慎，切忌草率行事。不然，地方性债务恶性畸变的今天，就是市政债的明天。

（4）控制风险的同时，要鼓励融资创新，不能一棒子打死。只有创新，才能从根本上化解风险，同时不妨碍发展。改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，推行资产证券化，将未来产生可预期的、稳定现金流的资产进行证券化，即政府通过融资平台将证券化资产的未来现金收益权转让给投资者，而资产的所有权并不一定转让，不仅能有效降低政府融资成本、分散投资风险和财政风险，还能推动民间资金资本化，吸引外资，提高政府融投资效率。 （5）目前我国A股市场上，实际控制人为地方国资委或地方政府的上市公司有622家，市值达到2.7万亿，在银行、债券等直接和间接融资渠道受控情况下，那么这些公司的股票或可成为地方筹资还债的新出路。

1 地方政府融资平台及其债务现状

央行《2010中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%。2011年6月，国家审计署第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从公告数据，可以看出地方政府性债务总额占2010年GDP的四分之一，约为2010年全国财政收入的1.3倍。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

2 地方政府融资平台债务风险成因

2008年底，政府宣布5880亿美元的刺激计划，随后地方政府积极推出了未来几年超4万亿的多项计划。中央政府允许并鼓励地方政府从银行借贷以支持项目建设。为规避法律严禁地方政府从银行直接借贷，地方融资平台公司应运而生。银行向这些公司的放贷归入“企业贷款”，地方融资平台公司债务由此急速产生。

（1）唯GDP经济考核指标论，政府官员为求政绩，朝令夕改，资源错配现象严重。地方融资平台投资项目集中在市政工程、形象工程、献礼工程、政绩工程。这些工程必然鼓励和促进地方政府及其融资平台超出经济理性的借债行为，忽视长远经济建设，忽视债务风险管理，只注重其任期内的政绩，导致了地方融资平台数量及其债务滚雪球式地快速膨胀。

（2）地方政府注资融资平台的主要模式，主要是通过土地或房地产，以此做大规模，在这个规模下，大规模发债，以土地作为抵押，还款来源是卖地。土地是撬动整个地方平 台的融资链条。各地融资平台公司发债，其发债规模不能超过净资产的40%。为扩大发债规模，各公司只有不断做大资产规模，只有规模做大了，才会有持续发债能力，也才能从银行获得更多的信贷支持。融资平台公司不少就是地方国资控股的企业，大体都是以土地作价为主，其次是公共设施企业，如自来水厂、污水处理厂、燃气公司等，甚至有些是地方政府将其所有的各类企业均打包注入其中，这些企业有个共同点，就是盈利能力很差，缺乏持续经营所产生的利润，甚至大部分企业本身就依靠财政输血维持生存。

（3）利率因素，导致还债成本居高。目前各地融资平台公司，发行的债券利率基本都在7%左右，这就需要其要有比较高的回报率，才能保证还款。地方政府借债成本偏高，而大部分基建项目却是没有可预期的稳定回报的。举债期一般为7-10年左右，跨经济周期，这就表示利率会在从低到高的区间内变动，存在利率风险。近年，我国政府借债成本不断攀高，还债压力进一步增大。

（4）县域改革，省直管县，地市一级的财政承载能力被弱化，也导致靠地方财政收入来分解债务风险缺乏保障性。随着国家对房地产的进一步调控，部分地方已经开始出现了土地“滞销”情况。而事实上，即便土地无“滞销”，土地销售收入的绝大部分也不可能用来偿付债务。征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等占用了大部分收入。在巨额债务面前，地方政府甚至连偿付利息的能力都缺乏。面对这种情况，地方政府往往饮鸩止渴通过不断扩大举债规模来维持。 3 债务风险整治及化解探析

地方政府没有偿债能力，并不意味着债务黑洞就会快速引爆。在目前的政治经济体制下，地方政府和金融机构都是体制的部分，同为一家人。土地属于国有，地方融资平台的资金来源是银行信贷资金。让地方融资平台公司破产，债权银行也无法进行有效的追索，地方政府无力

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

承担起其担保责任，难道让地方政府破产？因此在政府、地方融资平台及债权银行之间产生摩擦博弈时，压力的天平将倾斜向政府一方，债权银行将被迫为地方债务展期，或者提供新的贷款来帮助地方政府偿付利息，缓解债务危机的爆发，这将是一个别无他法的选择。延缓或化解债务风险，还需要从以下几个方面着手：

（1）建立科学完善的政绩考核体系，弱化GDP等经济指标主导政府官员行为的作用，确立符合国情和体制特征的政府债务管理制度。防止政府班子寅吃卯粮，追求GDP和个人政绩的行为，譬如考核标准中增加负债率，确定合理的负债区间，让地方政府把风险控制在一定范围内。避免地方政府对经济政策的执行，一放就乱、一收就死。

（2）严格控制地方债务的增量，仍然要对正常融资提供通道。各地应对性质相同的融资平台公司进行合并，对于那些仅附有融资功能而无实际盈利能力和抗风险能力的空壳公司应撤销或重组，对于法人治理结构完善，风险内控机制健全，有较强盈利能力并对公司盈利有实际控制的融资平台公司，在符合项目贷款的条件下，应给予贷款，而不是一刀切。因为地方性融资平台公司毕竟承担着地方经济建设的大任，对无经营收益的公益性项目，民间资金是不可能参与的，因此，只要融资平台公司和其他有限公司一样达到银行贷款标准，就应该和一般类公司平等对待，这样才有利于融资平台公司规范发展和地方经济的建设。

（3）规范操作程序，完善创新监管模式。在对地方政府融资平台公司债务的清理整顿中，加强监督，防止重组过程中“甩包袱”现象，把有现金流的资产甩出去，留下空壳公司交给债权银行处理，实质上为风险买单的还是国家。央行在2011年《中国区域金融运行报告》附表中，列举了“上海模式”、“昆明模式”、“重庆模式”三种样本模式，作为三类地方政府融资平台运行监管的“新模式”。如何将这三个模式中的积极因素进行有效嫁接融合也是个很好的解决办法。中国人民银行行长周小川提出发行市政债解决地方融资的困局。市政债的发行，抛开法律障碍不谈，需要有一个公平、透明的交易平台。如何规范地方政府的行为、如何对政府信用进行评级？从这些年地方政府融资平台融资过程表现来看，不规范行为随处可见，不讲信用时常发生，面子工程、形象工程浪费严重、并伴随贪污腐败行为，这也是导致盈利能力低下的重要因素之一。因此，通过发行市政债来解决地方性债务的方式，应当谨慎再谨慎，切忌草率行事。不然，地方性债务恶性畸变的今天，就是市政债的明天。

（4）控制风险的同时，要鼓励融资创新，不能一棒子打死。只有创新，才能从根本上化解风险，同时不妨碍发展。改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，推行资产证券化，将未来产生可预期的、稳定现金流的资产进行证券化，即政府通过融资平台将证券化资产的未来现金收益权转让给投资者，而资产的所有权并不一定转让，不仅能有效降低政府融资成本、分散投资风险和财政风险，还能推动民间资金资本化，吸引外资，提高政府融投资效率。 （5）目前我国A股市场上，实际控制人为地方国资委或地方政府的上市公司有622家，市值达到2.7万亿，在银行、债券等直接和间接融资渠道受控情况下，那么这些公司的股票或可成为地方筹资还债的新出路。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn