国土空间规划发展历程简介

亿亩，平均每年减少0.0463亿亩；第二轮规划期间

1997-2008年耕地面积净减少1.2485亿亩，平均每年减 少0.1040亿亩；2006-2008年耕地面积净减少0.0090 亿亩；2009-2015年耕地面积净减少0.0578亿亩，

地利用总体规划(1986-2000年)、土地利用总体规划

(1997-2010年)和目前正在实施的土地利用总体规划

(2006-2020年)。第一轮规划主要是对耕地实施特殊保 2006-2015年平均每年减少0.0067亿亩。特别是第二轮 护，规划指标以年度计划的形式逐级分解落实,并通过 和第三轮土地利用总体规划划定基本农田保护区,对耕 自上而下的行政管理手段进行调控。第二轮规划修编主

地在数量和空间上形成了双重管护的局面，有效控制了

要是确定耕地占补平衡,划定基本农田保护区,调控建 设用地总量,通过指标刚性控制，实施土地用途管制。第

耕地的大幅减少,形成近30年来最好的耕地保护态势。

三轮土地利用总体规划的实施为顺利完成“八五”至 “十三五”等6个五年规划纲要各项经济建设提供用地 保障。根据相关数据统计,2001 -2006年,全国城镇土地

三轮规划修编采用地理信息系统等空间信息技术,强调 以耕地保护、土地用途空间管制为核心，强调指标和空

间的刚性和弹性调控,禁止与引导相结合,加强各业用

面积增加147.87万公顷，增幅5.94%o 2006-2015年，全

地布局整合，注重生态合理性，实施“三界四区”的建设

国城镇土地面积增加470.21万公顷，增幅17.84%。同时 保障了全国各项产业用地，交通、水利、能源和基础设施 等民生工程用地,特别是国家级、省级、市级、县级和乡 镇的重点建设项目。二、起步阶段用地空间管制、优化土地利用结构，土地节约集约利用 理念贯穿规划编制和实施过程中;耕地保护除划定基本 农田保护区外,还划定基本农田整备区；土地利用规划

职能向用途控制、空间管制、开发时序、环境容量等转

变;构建图数一致的规划控制体系，规划体系也向经济

社会发展与空间规划相结合的方向转变。通过三轮规划的实施，有效的保护了我国耕地，同 时为全国经济发展建设提供了有效用地保障。根据自然

2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革 中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两

规合一”工作提到了立局之本的首要工作之一。通过“两 规合一”的编制，形成了基本认识,土地利用总体规划是

资源部门户网站土地利用数据、《中国国土资源公报》和 基于国家宏观调控的任务,偏重现实主义的规划，城乡 规划更注重发展的蓝天，偏理想主义的规划；土地利用

(1986-2007年中国耕地面积时空变化分析》(卢艳，崔 燕平，2010年),1986-2000年耕地面积净减少0.6951

㉚黑龙江自然资源2019.4总体规划通过规划指标传导机制，控制力强，是自上而

问题探讨］下的规划，城乡规划是上下不完全一致的规划,控制力 在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化

较弱;土地利用总体规划更强调规模控制，而城乡规划

空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平 更强调空间布局。“两规合一”规划，做到了土地利用总

和治理能力的目标。实现一个市县一本规划、一张蓝图。体规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接,并开始

2015年9月《生态文明体制改革总体方案》，提出

探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理 整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一

的新机制、新手段。的空间规划，实现规划全覆盖。构建以空间规划为基础、

2010年12月国务院印发《国务院关于印发全国主

以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力 体功能区规划的通知》，本规划推进实现主体功能区主

解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地

要目标的时间是2020年,规划任务是更长远的，实施中 和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。构建

将根据形势变化和评估结果适时调整修订。规划范围为 以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相 全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地 互衔接、分级管理的空间规划体系。区）。推进形成主体功能区,就是要根据不同区域的资源

2016年12月，中办国办印发《省级空间规划试点 环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人 方案》，在海南、宁夏试点基础上,综合考虑地方现有工

口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区

作基础和相关条件,将吉林、浙江、福建、江西、河南、广

域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控 西、贵州等纳入试点范围，共9个省份。统一规划期限， 制开发强度，规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源 空间规划期限设定为2030年。统一基础数据，完成各类

环境相协调的国土空间开发格局。空间基础数据坐标转换,建立空间规划基础数据库。统 为贯彻落实中共十八届三中全会提岀的建立空间 一用地分类,系统整合《土地利用现状分类》、《城市用地

规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界线，落

分类与规划建设用地标准》等，形成空间规划用地分类 实用途管制优化国土空间格局。国土资源部办公厅于

标准。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划 2014年11月印发《土地利用总体规划调整完善工作方 范围为市辖区）三级。以主体功能区规划为基础，全面摸

案》的通知,要求“加快永久基本农田以及城市开发边界

清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间 和生态保护红线的划定，强化规划管控，严格用途管

以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,注重 制。”土地利用总体规划调整完善的主要思路是:先进行 开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规

土地利用规划中期评估，依据二调成果,及时调整耕地

划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立

保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模，以维 健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。护现行规划的严肃性,提高规划的可操作性。四、确立阶段三、形成发展2018年3月17日，全国人大审议通过了国务院机 2014年住建部发文《住房城乡建设部关于开展县 构改革方案，新组建了自然资源部。2018年9月《自然

（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建 资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》确定建立 规［2014］18号）,要求把国民经济和社会发展规划、城市 空间规划体系并监督实施。2019年1月23日*组

总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起

织召开《中央全面深化改革委员会第六次会议》会议审 来，并落实到一个共同的空间规划平台上。同年，由住建 议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若

部牵头，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联 干意见》（以下简称《意见》）、《关于建立以国家公园为主

合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提

体的自然保护地体系指导意见》。《意见》指出，将主体功

出在全国28个市县开展“多规合一”试点。以2020年作

能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为 为规划的中期年限，研究探索将2025年和2030年作为 统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划

规划中长期目标年限的可行性和合理性。“多规合一”是

成为2012年11月中共十八大提出的“大力推进生态文 在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规

明建设，优化国土空间格局”的重要抓手。划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地 国土空间规划从2008年10月“两规合一”探索开

与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、

始，至2019年1月《关于建立国土空间规划体系并监督 社会事业规划等各类规划的衔接,确保“多规”确定的保 实施的若干意见》审议通过，历经10年时间，正式形成。护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并

（作者单位:北京航天宏图信息技术股份有限公司）黑龙江自然资源2019.4樹