中国分税制改革

浅

析

中

国

分

税

制

小组成员： 廖少霞 李顺利 罗杰

吴 超 盛国庆 雷敬

1.我国分税制的内容：

我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。

2.我国分税制的特点

我国目前的分税制具有以下三个主要特点：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。

一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市

场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

3.我国分税制的主要问题与解决问题的策略

1.事权和支出范围越位。目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业 所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范。我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。

（一）减少财政管理层级从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。

（二）完善转移支付制度建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中之义，也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。

（三）改革税收征管体制，降低税收征管成本从长远看，国税和地税应合并，但并不意味着否定分税制，回到分税制改革之前的状态，而是按照国际经验对分税制的完善。目

前，已经有了成功的经验和创新的道路，这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构，一套人马两块牌子，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征管。但要避免操之过急，在实践中稳步推进，不搞一刀切；根据各地的具体条件推进此项改革的进程。

4．我国分税制改革的指导思想：

根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立，国务院决定从1994年1月1日起改革分级包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制预算管理体制。分税制改革的指导思想是：

(1)正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力。为此，中央要从财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。

(2)合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

(3)坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。分设国税局和地方税局、实行分级征管，中央税和共享税由国税局负责征收，共

享税中的地方部分，由国税局直接划入地方金库，地方税由地税局负责征收。

(4)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。首先要针对收入流失比较严重的状况，通过分税和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；强化中央财政和地方财政的预算约束。收入划分、税收返还和转移支付办法做到全国统一。

在目前的条件下，先把主要税种划分好，其他收入划分逐步规范化。作为过渡，原体制的补助、上解和有些结算事项继续运转。通过“存量不动，增量调整”的办法，逐步提高中央财政收入的比重，逐步调整地方利益格局。总之，通过渐进式、温和式的改革，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

5.分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：

1.以各级政府的事权范围为依据

政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

2.以各类税种的自身特征为依据

分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，

原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

3.以加强和方便税收征管为依据

分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

6.分税制改革的主要内容

(一)中央与地方的事权和支出划分

根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品研制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政管理费；公检法支出；部分武警经费；民兵事业费；地方统筹的基本建设投资；地方企业的技术改造和新产品研制经费；支农支出；城市维护和建设经费；地方文化、

教育、卫生等各项事业费；价格补贴支出以及其他支出。

(二)中央与地方的收入划分

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。

1、将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；

2、将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；

3、将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

具体划分如下：中央固定收入包括：关税；海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；铁道部门、各银行总行；各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)；中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20％部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税)；地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)；地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税；城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部门；各保险总公司集中缴纳的部分)；房产税；车船使用税；印花税；屠宰税；农牧业税；农业特产税；耕地占用税；契税；遗产和赠与税；土地增值税；国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；

证券交易税地方分享20％。

(三)中央财政对地方税收返还数额的确定

为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(消费税十75％的增值税—中央下划收入)。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：0．3系数确定，即本地区两税每增长1％，对地方的税收返还则增长0．3％。如果1994年以后上划中央收入达不到l993年基数，则相应扣减税收返还数额。

(四)原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理

为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20％部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。

(五)过渡期转移支付制度

为了补充和完善分税制改革，1995年制定了《过渡期转移支付办法》。该办法是一种充分考虑当前实际的过渡性转移支付制度。主要表现在两个方面：(1)体现1994年分税制改革中“存量不动，增量调节”原则，仍维持“税收返还”，只是从中央收入的增量中拿出

一部分用于转移支付，重点是缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策精神，因而拨款金额以及调节的范围和力度都是有限的。(2)由于继续维持既得利益，在制度设计上不可能全面放弃“基数法”转入按影响因素计算的“标准收支法”，同时也存在统计数据不完整和计算方法不完善的问题，因而规范化程度也是有限的。1995年实行的《过渡期转移支付办法》实际上是一种有限的转移支付，它的主要意义不在于转移支付额度，而在于制度的转变，即开始由“基数法”向按客观影响因素计算的“标准收支法”的转变。

自1980年以来，国家财政管理体制进行了三次较大的改革。这几次改革对调动地方增收节支的积极性，保证财政收入增长，促进国民经济的持续发展，起了积极的作用，但也存在一些问题。为了进一步推进改革，经国务院同意，在“八五”期间，中央对部分地区实行“分税制”财政体制试点。“分税制”办法如下：

一、收入的划分。分税制体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。

（一）中央财政固定收入，包括关税和海关代征的产品税、增值税、工商统一税，烧油特别税，特别消费税，专项调节税，外资、合资海洋石油企业的工商统一税、所得税，烟酒提价专项收入，中央基建贷款归还本息收入，中央所属国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补

贴，中央部门所属的中外合资企业所得税，铁道部、各银行总行和保险总公司的营业税，债务收入以及其他应属于中央的收入（详见附表）。

改变原来石油部、原电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业产品税、增值税、

营业税70%部分作为中央财政固定收入的办法，将其并入一般产品税、增值税、营业税中，实行新的中央和地方分成办法。

（二）地方财政固定收入，包括城市维护建设税，车船使用税，房产税，屠宰税，牲畜交易税，集市交易税，契税，奖金税，印花税，

农林特产税，地方国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，集体企业所得税，外资企业和地方部门所属的中外合资

企业所得税，城乡个体工商业户营业税、所得税，私营企业所得税，个人所得税，个人收入调节税，国营企业工资调节税，地方基建贷款归还的本息收入，盐税，工商税收税款滞纳金、补税罚款收入以及其他收入。

（三）中央和地方财政共享收入，包括产品税，增值税，营业税，工商统一税，资源税。分享比例分为两档，少数民族地区，实行中央和地方“二八”分享，其他地区一律实行“五五”分享。

二、支出的划分。

（一）中央财政支出：包括中央统管的基本建设投资，挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，地质勘探费，支援农业支出，国防费，武装警察部队经费，人民防空经费，对外援助支出，外交支出，以及中央级的农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出，国内外债务还本付息支出，中央负担的价格补贴支出，其他支出。

（二）地方财政支出：包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，支援农业支出，城市维护建设费，地方农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出、民兵事业费、价格补贴支出，其他支出等。

（三）由中央掌管的专项支出：包括特大自然灾害救济费，特大抗旱和防汛补助费，支援经济不发达地区发展资金，边境建设事业补助费，粮油加价款等，这些支出由中央财政统一管理，实行专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。

三、对试点地区，按照上述划定的收支范围进行计算。凡地方财政固定收入加上分享收入大于地方财政支出基数的部分，一律按5%的比例递增包干上解；凡地方财政固定收入加上分享收入小于地方财政支出基数的部分，由中央财政给予定额补助，对少数民族地区，给予适当照顾。

四、基数的确定。各地区的收支基数，以1989年的决算数为基础，在进行必要的因素调整后加以确定。

五、原实行固定比例分成和专项收入，继续执行现行办法。

（一）中央和地方按固定比例分成的收入，包括能源交通重点建设基金、国家预算调节基金、耕地占用税、城镇土地使用税、保险公司上交收入，以及列收列支的专款收入（包括征收排污费收入、征收城市水资源费收入、电力建设资金、社会保险基金、下放港口以港养港收入和教育费

附加收入等），这些收入不列入“分税制”体制范围，仍按现行办法执行。

（二）外贸企业出口退税由中央和地方共同负担，其中：中央财政负担80%，地方财政负担20%。

（三）为了控制烟酒的盲目发展，把卷烟和酒的产品税分成办法，由现行的环比增长分成办法改为定比增长分成办法，增长分成比例不变。定比的基数按1991年实际征收额来核定。

六、关于金库收入的报解。

实行“分税制”财政体制后，中央财政固定收入直接交入中央金库，地方财政固定收入直接交入地方金库，中央财政和地方财政共享收入按照中央和地方的分享比例，由税务部门用专用缴款书分别就地交入中央金库和地方金库，缴款书格式另行下达。不列入包干范围的收入继续按现行

有关规定执行。按“分税制”体制办法计算，有上解任务的地区应递增上解中央的数额，在每月底前按月平均数交入中央金库，中央补助地方的数额，也由中央按月拨付。

七、实行“分税制”财政体制后，中央各部门不要干涉有关地方财政的收支事项，未经国务院批准或财政部同意，不准擅自开减收增支的口子。经济改革将继续深入发展，对财政收支都会有所影响，除国务院有特殊规定者外，收支基数一律不作调整。

7.中国分税制和公共财政的历程

分税制的缘起

1994年启动的宏观经济体制改革，在中国经济体制改革史上是浓重的一笔。

这场改革在理论上、思想上的准备，实际上是从1992年春天小平同志发表南方谈话开始的。谈话精神，最重要的就是确定了市场经济体制改革方向。谈话以当年中央“二号文件”形式下发，在全国引起了很大轰动。那年秋天，召开了中共十四大。在大会政治报告中，江泽民总书记代表党中央正式提出，今后中国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。十四大召开的次年，全国人民代表大会审议通过了宪法修正案，将在中国实行社会主义市场经济写进了国家的根本大法。

1993年9月，十四届三中全会召开。全会根据十四大提出的要求，形成了一个决议，即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。它标志着一轮宏观经济体制改革全面展开。在这个决定里，对财政体制改革提出了三项任务。第一项就是要实施工商税制改革，调整国家和企业之间的关系；第二是在中央和地方两级政府之间要实行分税制；第三是国家预算要实行复式预算。

应该说，十四届三中全会文件中关于宏观经济改革的内容是非常全面的。财税体制改革是改革中比较重要的一项，是中央领导特别重视的一项。财税体制改革涉及国家、企业、个人之间的关系，牵涉方方面面的利益。实行分税制就要调节中央和地方的分配关系。我记得，当时的中央领导强调，这是财税体制改革的中心环节、主要环节。

1993年9月到11月间，当时分管经济工作的国务院副总理朱镕基曾经十几次到地方去，和地方同志交换意见，审账，耐心做工作。他曾半开玩笑但实际上认真地跟我们说：“我每次去，各个部门都要去人啊！财政部可以多去几个人，你们想去几位就去几位。”我们听了，当然感觉很温暖，但我们也不能“滥用”领导的关心，每次随同前往的大体上是二至四人。

接下来，出现了三项改革的统筹、布局问题。按照当时的力量，如果同时铺开三项改

革，是很容易顾此失彼的。当时，税务已经从财政部分离出去，成立了国家税务总局。我当时是财政部常务副部长，分管预算，分管改革，也分管税政，所以和税务总局联系比较密切。我们决定，优先展开工商税制改革和分税制改革。改革早在1993年上半年就着手了。

为什么要实施分税制改革？它究竟有什么必要性？为什么早不改晚不改，偏偏这个时候改？其实，早在1980年，财政部就曾经建议实施分税制改革，但是没有为中央领导接受。客观地说，当时条件也不具备。想要分税，先要把主要税种初步完善起来。可以说，分税制改革是在逐步创造条件的过程中间来决策的。

实行分税制改革的原因

第一，原来的财政包干制完成了历史使命，已经越来越显示出其不公平的一面。从1981年到1994年，包干制曾起了积极作用。这个制度大的问题不会有，不过有的时候就不大好办。有的地方经济实力比较强，有的地方比较弱，包干的份额就不一样了。全国财政会议常说，“一年之计在于‘争’”，争包干基数，收入指标争取定得低一点，可以多一点超收留成；支出指标则争取定得高一点。要建立规范的社会主义市场经济框架，包干制已经不适用了；而分税制为大多数市场经济国家所采纳，是改革的方向。

第二，中央财政相当困难。当时，中央财政占全国财政收入的比重还不到30%，弱干强枝，中央花钱要靠地方上解。泽民、李鹏、镕基同志都赞成提高中央财政收入比重。

国税局系统

增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营

业税、企业所得税、中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。

地税局系统

营业税、城市维护建设税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。

为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，而且国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代收某些税收。

8.税制改革中中央与地方税收关系上存在的问题

1994年分税制的建立，使得中央与地方之间明确划分税收收入（也即划分事权），顺应了现代市场经济环境，是我国规范中央与地方各级财政事权的具有历史意义的开端。但是，在分税制运行将近10年的实践过程中，中央与地方的税收关系在良性改变的同时也积累了一系列亟待解决的问题：

（一）政府职能并没有完全的重新界定。中央政府和地方政府都还在不同程度上介入商品性生产，导致中央政府和地方政府的事权划分也不清楚。我国宪法虽然对各级政府间

的事权划分作了大致的规定，但在经济方面的事权和财力划分不明确，上下级政府间事权相互交叉，混淆不清。事权划分具有不确定性，致使财源划分也存在着很大的困难，所以，完善分税制中处理中央与地方税收关系摆在我们面前最关键的难题，就是确定中央与地方的事权究竟要如何明确划分，进而具体确定中央与地方的税收来源，划分好中央与地方的税收收入，充分调动各级政府发展经济的积极性。

（二）1994年开始的分税制下，我国中央与地方之间的税收划分大致如此：中央税包括了增值税、消费税、关税、中央企业所得税等等；地方税包括了地方企业所得税、企业税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、印花税、遗产赠予税等。共享税包括增值税、资源税、证券交易税等。这是分税制改革初期必须协调好中央与地方前提下的划分。而且，为了使地方税收保持一定的规模，还把一部分中央税基让渡给地方。但随着社会主义市场经济的发展及财税体制的进一步完善与国际接轨，这种划分越来越不合理，阻碍着中央与地方税收关系的积极协调发展。比如，个人所得税划归地方，不利于其收入再分配作用发挥；企业所得税按行政隶属关系划分，易导致各级政府对其所属企业进行干预。

（三）分税制改革后，中央财政收入迅速增加，超过了地方财政，这符合分税制的指导思想，但这种从我国原有的财政包干制下地方税收收入多于中央税收收入的状况的转变，使得地方政府一时间难以适应，1998年，全国31个省直辖市地方财政收支都出现逆差，并依赖于中央“税收返还”来弥补财政收支缺口。虽然这正是中央调控能力增强的显示，但同时又带来了一些新的问题：

1、下一级政府为了争取较多的上级政府财政“补贴”，不时要花费大量精力、时间或其他资源，政府系统内部的“公关工作”增多了。

2、由于地方政府权力受限，不能进行债券融资，有的地方政府就变相地通过地方融资机构在境内外发行债券或拆借资金，这些隐性的行为缺乏必要的规范，往往会积累起相当的地方政府债务风险。

3、地方政府在感到财政收入不足，上级财政“补贴”也不足，同时又无力变相发债借钱时，往往惯性地利用手中职权向社会强行摊派或收费，使预算外财政收入迅速增加，这不仅加重了群众负担，而且影响了政府的声誉。这种现象在我国几乎普遍存在，分税制改革开始的头几年尤为突出和严重。

（四）分税制改革使中央财力得以进一步集中，更好地对地区间财政资金进行转移和配置，与之相配套的一个重要制度是“转移支付”制度。而我国转移支付制度的构建和完善明显滞后。1994年以来，中央一直用“税收返还”的过渡性办法替代转移支付，1996年开始试行“过渡期转移支付办法”，但数量甚少，而且“规范”的程度很小，起不到应有的作用。比如，云南省1999年上缴中央252亿元，而当年全省税收收入（地方税收收入＋25%增值税收入＋转移支付）仅187亿元，对于身为西部大开发省份的云南而言，发展经济资金尤为重要，但其上缴额远大于自身使用额，这是西部省区鲜见之事，如果转移支付起不到应有的作用，在数量和“规范性”等方面不能得到及时提高，那么，将严重打击地方政府发展经济的积极性。分税制改革强化了中央财力的集中，但同时也削弱了地方的财权，中央与地方的税收关系中的存在的问题，也正是财税体制改革的核心问题。如何调动中央与地方的积极性，为鼓励地方政府发展经济，如何正确划分中央与地方的事权，如何“规范”地增加地方政府财政收入等等，都是进一步完善分税制需要研究和解决的重要问题。

9.解决中央与地方税收关系中存在问题的对策研究

如何解决上述中央与地方税收关系中存在问题呢？关键也就是如实地处理好中央政府与地方政府的事权划分，处理好中央与地方的税收划分，以及运用好配套的转移支付制度，具体而言：

（一）规范中央与地方政府的事权范围，规范中央与地方的事权范围，是以我国的政治体制改革和产权制度改革为依托的，各级政府必须从盈利性的商品生产投资中彻底退出，将这种盈利让渡给企业和个人，而其自身职能向满足公共需要转变，这是划分清楚中央与地方事权的必要条件。所以，首先应积极地推进政治体制改革和产权制度改革，建设良好的政企分明的外部环境。其次，政府以满足公共需要、提供公共产品为己任的理论为分税制奠定了基础，我们应该明确政府的职能是提供公共产品。这样，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权与支出范围，中央与地方的事权划分就会自然而然清楚起来：全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小具体情况具体分析来确定各级政府负担的开支的比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。最后，长远看来，需要用法律手段、经济手段调控地方财政活动，因为，完善后的地方税制能适应当地经济环境变化的需要，并为履行地方财政职能提供必不可少的财政收入，而且，各级政府的税收活动应当实现法制化。一旦地方政府责任和权力具有高透明度，就会自觉地节制自身的短期行为以接受外部约束，使长远利益得以实现。在解决事权之后，就可以以此来划分财权，使二者统一起来。

（二）重新划分中央税与地方税。划分中央与地方之间的税收，综合美国财政学者塞利格曼提出的三原则（效率原则、适应原则、恰当原则）与迪尤提出的二原则（效率原则、经济利益原则），以及从受益角度，财政职能角度、效率和公平角度考虑，中央与地方税收划分的理论原则大致有：(1)按税基特性划分。税基广的或富于流动性的税种应划归中央税；反之，应划归为地方税。(2)按税种的调节作用划分。对收入与财富具有再分配作用

的税种、对经济波动有缓冲作用的税种，对级差收入具有调节作用的税种，以及其他实施宏观调控作用所必须的税种应划归中央税，反之，应划归地方税。(3)按征税效率划分。由中央征收效率较高的税种应划归中央税，反之，应划归为地方税。结合我国实际情况及税收划分理论原则来看，我国目前的税收划分格局大致可以做如下变动：(1)将对收入分配和经济波动调节的作用越来越显著的个人所得税，对财富分配具有调节作用的遗产赠与税，以及税基广泛的印花税划归中央税。(2)将资源税仍作为共享税，但应改变按资源品种划分，让地方占大部分收入的状况。调整后的资源税统一由中央征收，中央与地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于对级差收入的调节。(3)随着以财产税为主体的地方税制的健全发展，应适当缩小共享税的比重，而这个举措也必须有良好的转移支付制度作为支持，以保证地方的财政收入与支出平衡。

（三）减少地方政府短期行为和保证地方财政收入要同时兼顾。分税制改革暂时性地给地方财政带来很多困难，也由此引发了地方财政的一些短期行为。那么，如何来解决地方财政的困难，使地方财政节制自己的短期行为，但同时也能保证地方财政收入呢？最根本的一点是：积极地推行“低税率、宽税基”的税制改革政策。分税制改革后，地方财政收入的取得变为地方税、共享税和中央返还三个渠道，主财源转向中央，次财源留归地方。但由于长期实行的“高税率、窄税基”与税种单一的弊病，分税制改革使地方财力遭到了严重的削弱，如云南省，它是全国唯一以消费税为主体的省份，（因为烟草业为云南省的支柱产业）1995年，其消费税占“两税”收入的55.5%。全部上缴中央，造成云南地方财政收入水平比全国平均水平还低。如此一来，加宽税基，扩大税源，改善地方税源结构，成了增加地方财政收入的根本所在。其次，地方政府应积极发展地方主力税种。培育地方政府的主力税种对增加地方收入，改变地方税种单一的局面大有益处。根据我国当前的经济发展水平和税制结构现状，借鉴国际上成功的经验，可以把财产税、营业税、城市维护建设税作为地方税主体税种，它们的税源都很充足稳固，而且绝大部分是归属地方税收，必将成为地方税的重要税收来源。另外，如果有明确的偿还基础，财政支出范围也明确界

定，且拥有的资产是一个可计算和变现的概念，那么，政府将拥有相对独立的地方财政体系，可以发行政府公债。这有利于地方政府以“公债”这种比较规范的融资形式来为一些资本项目筹措资金，从而也抑制其它诸如乱收费、乱集资、乱摊派的形式来筹措政府资金的恶劣做法。而且，债务筹资有还本付息的压力，这有助于政府对支出进行成本收益分析，谨慎处理。最后，1997年以后开始实施的费税改革是直接针对地方税收收入削弱而导致的强行摊派和收费的措施。当时，农村流行的一句顺口溜叫做：“一税轻、二费重、三摊四派无底洞。”据不完全统计，河北省1996年各种收费和摊派146.15亿元，占全省财政收入的56.52%，占地方财政收入的96.29%，比例之大，令人瞪目结舌。可见，费改革对于“费挤税、费侵蚀税基、弱化税收地位和作用”的恶劣现象，有积极改善作用，费税改革必须进一步推进和完善。

（四）使“税收返回”这种权宜之计真正由转移支付制度替代，成为分税制改革的积极的配套措施。首先，就必须建设好转移支付制度，使其成为解决各级政府间财力分配不均衡以及经济发展程度不同的地区实现公共服务水平均衡化的主要途径。当中央与地方的事权划分清楚后，同级政府间由于经济发展、自然条件、文化历史等因素造成的财政横向不平衡将成为转移支付的根据，中央政府应以弥补地方财政缺口，缓解地区间发展不平衡，加强宏观调控，解决受益外溢的补偿和特定的社会需要为目标，健全和完善转移支付制度，使其具有多数国家转移支付制度所共通的几个特征，以发挥其应有的作用，调动地方政府发展经济的积极性：(1)转移支付弹性化，中国是一个复杂的经济大国，只有视地方经济发展水平灵活确定补助额，才能将转移支付的作用充分发挥。(2)转移支付的公式化。我国目前转移支付采取“基数法”，从长远看，采用国际通用的因素法将是一个必然。中央政府将选取一些不易受人为控制的对地方财政支出有影响的主要因素，如人口数量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作为实行转移支付的依据，公式化确定各地转移支付额，规范中央与地方之间的财政关系。(3)转移支付法制化。我国应考虑编制转移支付预算，建立健全完整的司法预算程序，把转移支付预算上升到法律层次，以有法可依，杜绝随意性和不必要

的行政干扰。(4)转移支付的制衡化。我国正处于体制改革转轨时期，政府行政管理职能与经济管理职能仍未能合理界定，为了保证转移支付制度的正常运行，就应特别注意权责的划分和落实，形成有效的制衡机制。