关于完善煤矿安全生产刑法保障机制的立法构想

２００６年６月　郑州经济管理干部学院学报　Ｊｕｎｅ．２ｏ０６　第２１卷第２期　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＺＨＥＮＧＺＨＯＵ　ＥＣＯＮＯＭＩＣＳ＆ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　Ｖ０１．２１　Ｎｏ．２　关于完善煤矿安全生产刑法保障机制的立法构想　程应需　（广东司法警官职业学院，广东广州５１０５２０）　摘要：近年来，我国矿难事故频发，煤炭生产行业为片面地追求高产值已经付出了血的代价。为了预防矿难事　故，我们必须求助于强有力的刑法手段，相应地加大刑法在煤炭安全生产领域里的调控力度，在刑法中独立设置煤　矿生产安全事故罪，强化对煤炭生产过程中的违法违规行为的惩处力度，使煤炭生产企业和有关人员不敢再无视国　家法律法规的规定和矿工的生命安全。　关键词：矿难事故；安全生产；立法建议　中图分类号：Ｄ９２４．１３　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—４９８９（２００６）０２—０ｏ６４—０４　２００４年同比减少３００起，少死４１人，全年煤矿百万　一、问题的提出　吨死亡率为２．８３６，比２００４年的３．０８１减少０．２４５。　近年来，随着经济的快速增长，我国对煤炭能源　但一次死亡１０人以上的特大事故全年共发生５８　的需求量逐年上升。据专家分析，我国缺油少气的　起，死亡１　７３９人，同比增加１５起，多死亡６９５人，　能源现状，决定了目前乃至以后相当长时间内，煤炭　分别上升３４．９％和６６．６％。辽宁阜新矿业集团孙　在我国能源消费结构中占据７０％以上的状况难以　家湾煤矿、广东兴宁市大兴煤矿、黑龙江七台河煤矿　改变。随着市场对煤炭需求的增加，有些煤矿企业　和河北省唐山市刘官屯煤矿发生的死亡百人以上的　为了追求可观的利润，在不符合或者根本就不具备　特大矿难，死亡和失踪人数总和就多达６００余人。　安全生产条件的情况下超负荷生产，导致矿难事故　防止矿难事故，经济手段和行政手段是必要的，　频发，数以万计的矿工兄弟为煤炭生产付出了生命　但仅靠这些防治措施还无法从根本上遏制矿难多发　的代价。仅２００４年一年问，全国矿井事故中死亡人　频发的势头，当这些手段的充分运用尚不足以形成　数便达６　０２７人，占世界矿井事故死亡人数的８０％，　明显的遏制效果时，我们必须求助于强有力的刑法　平均每天要牺牲至少１５名矿工。百万吨死亡率居　手段，相应地加大刑法在煤炭安全生产领域里的调　世界第一位，是南非的３Ｏ倍，美国的１００倍。［１］　控力度。刑法是国家的基本法，其调整的范围最为　为了遏制煤矿事故频发多发的势头，２００５年，我国　广泛，制裁手段最为严厉，不仅如此，刑法还具有保　加大了煤矿企业安全生产的监管力度，国务院办公　障法的属性，它是社会调控手段中的最后手段，当其　厅发布了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件　他如民法、行政法、经济法的手段不足以平衡冲突中　和非法煤矿的紧急通知》，对不具备安全生产条件　的社会关系时，国家便要动用刑罚权而提起刑事法　的煤矿和非法煤矿进行了坚决的整顿，全年实施停　律程序。换言之，刑法因其具有特殊的严厉性而能　产整顿的矿井有１２　９９０个，关闭非法矿井１０　６３６　够保障其他法律的顺利实施。［３］从近年来发生的　个。［２］煤矿安全生产的整治力度不能说不够大，　矿难事故的原因看，刑法在遏制矿难发生方面发挥　但煤矿安全生产的形势仍然不容乐观。据国家煤矿　作用的空间还非常大。根据国家煤矿安全监察局　安全监察局印发的（（２ｏｏ５年全国煤矿安全生产简要　（２ｏｏ５年全国煤矿安全生产简要分析及对策措施》　分析及对策措施》中所披露的数字显示，２００５年全　中对矿难原因的分析可知，造成矿难的原因主要包　国煤矿共发生死亡事故３　３４１起，死亡５　９８６人，与　括煤炭生产企业违法违规组织生产，安全生产主体　收稿日期：２００６—０４—０１　作者简介：程应需（１９６４－），男，河南南ｌｔ￣Ａ．，广东司法警官职业学院副教授，中南财经政法大学博士研究生，主要从事刑法学　研究。　・６４・　维普资讯 http://www.cqvip.com

程应需关于完善煤矿安全生产刑法保障机制的立法构想　责任不落实，超能力、超强度开采，一些企业安全管　条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关　理混乱，地方政府有关职能部门监管不力等八个方　面。这些原因都是可以通过强有力的法律手段加以　消除的。如果能够以科学的刑法方法强化对违法违　规生产所造成的煤矿生产安全事故的惩处力度，使　煤炭生产企业和有关人员不敢再无视国家法律法规　的规定和矿工的生命安全而一味去追求高额利润，　我国矿难事故的发生率将会大大地降低。　二、现行刑法在预防矿难事故方面的作用明显　欠缺　现行刑法中可以用于追究煤矿安全事故责任的　法律条文只有第１３４条规定的重大责任事故罪和第　１３５条规定的重大劳动安全事故罪。这两个条文所　规定的犯罪构成很难与实践中发生的安全事故的情　况相适应，往往造成罪、责、刑三者之间关系的不协　调，无法发挥其刑罚预防的应有作用。这些缺陷主　要表现在以下方面：　（一）犯罪主体与责任主体不一致　刑法第１３４条对重大责任事故罪的犯罪构成规　定为：“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、　事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或　者强令工人冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者　造成其他严重后果的”，构成重大责任事故罪。根　据这一规定，本罪的主体为特殊主体，即必须是工　厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的　职工，而单位却被排斥在本罪的主体之外。而第　１３５条关于重大劳动安全事故罪的规定则存在明显　的罪刑错位问题。该条罪状部分规定，“工厂、矿　山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的劳动　安全设施不符合国家规定，经有关部门或单位职工　提出后，对事故隐患仍不采取措施，因而发生重大伤　亡事故或者造成其他严重后果的”，构成重大劳动　安全事故罪。但在法定刑部分却规定：“对直接责　任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶　劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”规定的犯罪　主体明显是单位，但处罚的对象却是直接责任人员。　这与现行刑法的归责原则和相关法律关于安全生产　的责任主体规定均不相符。　根据有关法律法规的规定，负有安全生产责任　的恰恰是单位，而不是厂矿企业的职工或所谓的直　接责任人员。《中华人民共和国安全生产法》第４　安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健　全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全　生产。”该法第８Ｏ条规定，生产经营单位的决策机　构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定　保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单　位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需　的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业　整顿。同时，在该条第二款规定，有前款违法行为，　导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关　规定追究刑事责任。这些法律规定事实上已把生产　安全事故罪的主体扩展到生产经营单位及其决策机　构。２００５年９月３日，国务院颁布的《关于预防煤　矿生产安全事故的特别规定》第２条更加明确地规　定：“煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主　体。煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控　制人）对预防煤矿生产安全事故负主要责任。”在相　关法律法规已明确规定安全生产的责任主体的情况　下，刑法所规定的处罚对象却只限于单位职工或直　接责任人员，这种罪、责、刑三者关系的错位现象如　不解决，刑法预防矿难事故的作用就难以得到发挥。　事实上，只有生产单位才具有组织安全生产、配备和　维护安全设施、采取有效措施消除事故隐患、预防矿　难事故发生的能力，刑法只有将单位列为矿难事故　罪责任主体，才能促使有关生产企业真正肩负起安　全生产责任，加大安全生产方面的投入和管理，有效　地避免矿难。　（二）犯罪构成规定不合理　刑法第１３５条规定，单位的劳动安全设施不符　合国家规定的安全生产条件，经有关部门或本单位　职工提出后，对事故隐患仍不采取措施，因而造成重　大伤亡事故或造成其他严重后果的，构成重大劳动　安全事故罪。但在适用该条款追究矿难事故有关责　任人的刑事责任时，却往往会遇到是否曾经有有关　部门或本单位的职工提出过劳动安全设施不符合国　家规定，并要求生产单位采取措施，消除事故隐患的　问题。这一规定不适当地限定了重大劳动事故罪的　成立条件，使一些本应受到刑法处罚的单位和责任　人员逃避了责任。特别是一些私开滥挖的小煤矿，　逃避煤矿安全生产监管部门的监督，组织根本没有　任何安全生产知识的农民工在偏远的山区进行非法　生产，一旦发生矿难，难以按照刑法第１３５条规定追　・６５・　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００６年６月　第２ｌ卷第２期　郑州经济管理干部学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＺＨＥＮＧＺＨＯＵ　ＥＣＯＮＯＭＩＣＳ＆ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　Ｊｕｎｅ．２０ｏ６　Ｖｏ１．２１　Ｎｏ．２　究有关人员重大劳动安全事故罪的责任。因为根本　能适应预防矿难事故需要的问题。刑法对重大责任　事故罪和重大劳动安全事故罪所配置的刑种，只有　有期徒刑和拘役两种自由刑。法官在量刑时，除了　适用自由刑外，再也没有其他刑种可供选择。而国　外刑法中广泛适用于责任事故罪的罚金刑和资格刑　则被排斥在法定刑之外。这样，矿难事故的责任人　不可能有任何单位和个人向其指出过安全设施不符　合国家规定，并要求其对事故隐患采取措施。所以，　这一规定无异于把劳动安全事故的责任转嫁到有关　部门和那些甚至在矿难事故中已经丢掉性命的矿工　头上，这一立法规定显然是欠科学的。　（三）法定刑过轻，罚不当罪　即使受到无关痛痒的自由刑处罚，但其出狱后继续　从事煤矿开采的经济实力和从业资格并没有因此而　刑法关于重大责任事故罪和重大劳动安全事故　罪规定了相同的法定刑，都规定有两个法定刑幅度，　即发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处　三年以下有期徒刑或拘役，情节特别恶劣的，处三年　以上七年以下有期徒刑。在最高法定刑上同刑法第　２３３条所规定的过失致人死亡罪相同，但后者的首　选幅度是三年以上七年以下有期徒刑，其中情节较　轻的，才处三年以下有期徒刑或拘役。而刑法第　２３５条规定的过失致人重伤的法定刑才是三年以下　有期徒刑或拘役，这个量刑幅度与重大责任事故罪　和重大劳动事故罪的首选量刑幅度是完全相同的。　如此一来，生产过程中因业务过失致数以百计的矿　工死亡，和在１３常生活中因普通过失致一人重伤得　到的刑罚竟然相同，这样的法定刑规定显然是罪刑　关系的严重失调，根本无法起到遏制矿难的作用。　在国外，责任事故罪的法定刑一般要重于普通　过失犯罪，从罪过程度上看，业务过失重于一般过　失，因为业务过失犯罪是行为人在其业务活动过程　中因违反业务规则、章程所引起的过失犯罪，而普通　过失是行为人作为一般主体在日常生活中不尽普通　注意义务而构成的过失。罪过程度的不同，决定了　业务过失和普通过失各自应受的处罚不同。从客观　社会危害程度来看，重大责任事故罪和重大劳动安　全事故罪所侵犯的客体是公共安全，犯罪结果往往　是不特定的多人的死伤和重大财产的损失。而普通　过失犯罪如过失致人死亡罪或过失致人重伤罪等，　这类行为所侵犯的客体是特定人的生命、健康安全，　犯罪对象是特定的，犯罪结果仅仅是致特定人员的　死伤，不会发生群死群伤的结果。就其客观危害性　而言，显然前者大于后者。刑法只有依据业务过失　较大的社会危害性而对其规定更加严厉的刑罚，才　能够敦促生产主体及有关责任人员严格按照安全生　产的规章规则办事，从而有效地避免事故的发生。　此外，现行刑法对重大责任事故罪和重大劳动　事故罪的法定刑规定，还存在刑种结构过于单一、不　・６６・　丧失，还可以重操旧业，有的甚至不顾安全生产规　则，变本加厉地进行掠夺性开采，酿成新的矿难　事故。　三、关于煤矿生产安全事故罪的立法建议　（一）独立设置煤矿生产安全事故罪，对煤矿安　全生产进行特殊的刑法保护　鉴于当前煤矿安全生产的严峻形势和现行刑法　在保护煤矿安全生产、预防矿难事故方面的明显缺　陷，有必要在刑法中单独设立煤矿生产安全事故罪。　首先，独立设置煤矿生产安全事故罪，是保证煤炭这　一能源产业中的支柱产业健康发展的需要。近年　来，多发频发的矿难事故已成为困扰煤炭行业健康　发展的一个挥之不去的阴影，矿难不仅直接造成了　大量的人员伤亡和财产损失，而且还间接地带来一　系列的社会问题，矿难给社会造成的损失是无法估　量的。透过造成矿难事故的原因分析，笔者认为，避　免矿难事故的根本途径仍在于加大生产单位和管理　者的责任，在刑法中独立设置煤矿生产安全事故罪，　明确生产单位和有关生产管理人员违法失职酿成矿　难事故或者足以酿成矿难事故的，都要追究他们的　刑事责任。这一方面可以发挥刑罚的警示作用，促　使煤炭生产企业及安全生产的责任人员严格按照安　全生产的有关法律法规和规章制度组织安全生产，　对矿难事故进行积极的预防；另一方面，单独设立煤　矿生产安全事故罪，在刑罚中明确规定该罪的犯罪　构成和科学的量刑标准，便于司法机关对矿难事故　的责任单位和责任人课处适当的刑罚，以实现刑法　对矿难事故的预防。其次，独立设置煤矿生产安全　事故罪，是对矿工这一弱势群体生命健康权利进行　特殊刑法保护的需要。煤矿工人是工作在“最底层”　的人，干的是最险、最累的活，有人称他们就是“在　地狱里干活的人”，整天和死神约会。特别是近年　来大批农民工为了摆脱长期贫穷受苦的命运加入了　维普资讯 http://www.cqvip.com

程应需关于完善煤矿安全生产刑法保障机制的立法构想　煤矿工人的行列，他们为了挣钱，为了生存，被迫铤　而走险，选择下井挖煤。矿主追逐巨额经济利益，无　更加明确地指出，“安全事故隐患”的处理也应纳入　刑法调整的范围，严格追究事故隐患责任人的刑事　视矿工的生活生存条件，把他们作为掘金的工具来　利用。面对这一现实，我们必须加大刑法对矿工生　命安全和生产生活条件的刑法保护力度，促使煤炭　责任。［５］但对这种所谓的“安全事故隐患”究竟应　当如何论罪，理论上尚缺乏更加深入的研究。笔者　认为，煤矿生产安全事故罪属于业务上的过失犯罪，　种明知故犯的行为只要达到足以发生矿难危险的程　度，而行为人（包括单位和个人）为了追求高额利　润，不顾矿工死活，继续违章生产，情节严重的应以　犯罪论处，不应以是否发生矿难事故为该罪的构成　生产企业乃至整个社会更加关注矿工的生产和生存　行为人在主观方面对违法违规生产是明知故犯，这　条件，树立人的生命高于一切的生产理念，使经济的　增长水平与人权保护水平同步协调发展。　（二）科学设置煤矿生产安全事故罪的犯罪构成　１．增加单位为该罪的犯罪主体，明确煤矿负责　人和煤矿企业的实际控制人为直接责任人。国务院　《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第２条　要件，发生矿难事故只应当是本罪的结果加重犯的　构成条件。　已明确规定：“煤矿企业是预防煤矿生产安全事故　的责任主体。煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业　的实际控制人）对预防煤矿生产安全事故负主要责　任。”根据这一规定，责任主体——煤矿企业和企业　的负责人对煤矿生产安全事故承担责任的形式当然　也包括刑事责任。此外，还必须加大煤矿企业的实　际控制人对煤矿安全生产的责任。为了防止官商勾　结引发矿难事故，对投资人股煤矿的国家机关工作　人员、国有企业负责人，也应以煤矿企业的实际控制　人追究其煤矿生产安全事故罪的刑事责任。　２．对煤矿生产安全事故罪分为危险犯和实害犯　（三）科学设置煤矿生产安全事故罪的法定刑　煤炭生产企业的劳动安全设施不符合国家规定　的安全生产条件，经有关部门或本单位职工提出后，　对事故隐患仍不采取措施，又足以造成矿难事故危　险的，对单位处１００万元以下的罚金，对煤矿负责　人、煤矿企业的实际控制人和其他直接责任人员，处　３年以上１０年以下的有期徒刑，５年内不得再担任　煤炭生产行业的工作；造成煤矿重大生产安全事故，　致人伤亡的，对单位处以１００万元以上１　０００万元　以下的罚金，对煤矿负责人、煤矿企业的实际控制人　和其他直接责任人员，处３年以上１０年以下的有期　分别作出不同的规定。现行刑法将过失犯罪都规定　为实害犯，都是以矿难事故的实际发生为有关犯罪　成立的要件，只要重大矿难事故尚未发生，对这些利　徒刑，１０年内不得从事煤炭生产行业的工作；造成　特大伤亡事故的，对单位处１　０００万元以上的罚金，　对煤矿负责人、煤矿企业的实际控制人和其他直接　责任人员，处十年以上的有期徒刑，终身不得再从事　煤炭生产行业的工作。　［参考文献］　［１］童大焕．矿难是我们绕不过去的坎［Ｎ］．中国保险报，　２００５—１２—０９．　欲熏心者、心存侥幸者只能追究其行政责任，多以责　令改正，并处罚款，情节严重的报县级以上人民政府　决定责令停产整顿，对主管人员和直接责任人给予　行政处分了事。这对于企业追求更大经济利益的心　态根本难以形成应有的震慑。从矿难事故的发生情　况来看，绝大多数事故都源于安全事故隐患的存在，　要有效地预防矿难，必须把刑法预防的关口前移，对　［２］汪海明．《财经》杂志：２００５年的矿难［ＤＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／！　ＷＷＷ．ｃｈｉｎａ５ｅ．ＣＯＩｎ．２００５—１２—２６．　拒不排除事故隐患，违法违规生产，足以导致矿难发　生的，便应以煤矿生产安全事故罪的危险犯追究有　［３］谢望原．刑法学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００３．　［４］白平则．论重大劳动事故罪的立法完善［Ｊ］．河南司法警　官职业学院学报，２００５，（４）．　［５］康树华，张中华．我国重大责任事故罪的成因与防范　［Ｊ］．南都学坛（人文社会科学学报），２００４，（６）．　关生产单位和责任人员的刑事责任。有学者在论及　重大劳动事故罪和重大责任事故罪的立法完善问题　时，也曾建议刑法在修改时应借鉴外国的立法经验，　把生产安全事故方面的犯罪由实害犯、结果犯扩展　到危险犯，使过失危险行为犯罪化。［４］还有学者　・６７－