公民参与地方政府绩效评估动因解析

2009-10-28

动因对人们的参与行为主要有三个方面的功能：第一，始发功能，即动因可以引发公民参与行为；第二，指向功能，动因可以使参与行为朝着预期的方向进行，即 动因可以决定人们是主动参与还是被动参与，是为了信念而奋斗，还是为了利益而参与；第三，反馈作用，参与行为与动因之间有一个指向与相互反馈的作用，当人 们的动因在参与行为中得到实现时，便会进一步强化动因，动因强化后会进一步发展为参与行为，反之，则会弱化甚至停止参与行为。在实际生活中，公民参与行为 往往不是由一种动因所引发，而是几种动因共同驱动的结果，它们主要包括利益动因、权力动因、价值动因、服从动因等。 一、利益动因：利益的争取、实现与维护

马克思主义认为，“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之 中”，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关……除开利益，人们什么也不能做”。1从根本上讲，人们的一切行为都源自于对利益的追求。同样在公共事 务领域，公民参与地方政府绩效评估活动，就是为了通过评价和影响地方政府的行为和决策，来获得或实现有利于自己利益的分配。可以说，公民参与的动因并非等 值，在绝大多数场合下，利益是人们参与评估的最根本的动因。尽管人们对利益的认识和表述存有某些差别，但在利益是各种需要及其满足这一点上则是一致的。 “利益的自我实现性源于人的需要的自我满足，任何需要主体的任何需要，从其产生的那一刻起就带有自我满足的动力基因和目标指向。”2因此，需要是形成利益 的根本前提，不断追求各种各样利益以满足其需要是人们进行社会实践的基本动力。对此，希克有过精辟的论述：“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人 产生一种想去满足它的要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正 是人们为满足这种客观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这 种需要的满足，也就是贯彻和实现他们的利益。”3

一般来讲，举凡一切满足人的物质或精神需要的对象都属于利益的范畴。利益具有多样性，根据利 益的社会性质和内容，可以将其划分为物质利益、政治利益和精神文化利益。物质利益表现为满足社会主体需要的吃、穿、住、行、用等客观对象；政治利益表现为 满足社会主体需要的权力、地位等客观对象；精神文化利益则表现为满足社会主体需要的声誉、信仰、享乐、自尊、他尊、自我实现等价值对象。物质利益是最基本 的利益，是人类生存和发展的基础，当物质利益得到一定程度满足后，政治利益和精神文化利益将成为人们进一步追求的对象，以满足其更高层次的需求。因为利益 的需求永远不会停留在一个水平和层次上，并且这里的利益追求与实现，首先是针对个人而言，个人利益是利益关系构成的基本要素。需要是人的本性，人的需要的 内在驱动形成人们追求利益的内在动机，这就是说，对各种利益的追求是人的社会活动的真正原因。自然，这也是人类从事和参与公共事务的真正原因。社会主体在 追求利益时一般采取三种形式，即个体形式、集体形式、社会整体形式。社会整体形式是扩大了的集体形式。因此，根据追求利益的形式和主体，又可分为个人利 益、集体利益、社会公共利益。在这三者中，个人利益是基础，集体利益和社会公共利益都是在个体利益的基础上集合起来的，离开了个体，集体和社会就失去了根 基。

公民参与绩效评估在很大程度上是受利益驱动的，其目的是维护或促进自身、集体或社会公共的利益。正是因为政府绩效包含政治绩效、经济绩 效、社会绩效和文化绩效等四个方面，对公民物质利益、政治利益和精神文化利益产生重大的影响，甚至决定着公民利益的走向，公民才会参与地方政府的绩效评 估，发表看法，提出意见和建议，以求能够有效地维护是实现其自身利益。而政府绩效评估的内容涉及到的往往是公共事务，公民在参与其中的结

果往往是维护了集 体的或公共的利益。在地方政府绩效评估中，只有当公民感到评估与其利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，他们才会萌生参与地方政府绩效评估的动机与期 望，并积极参与到公共事务中。反之，他们则会对参与活动表现出漠然，并选择放弃参与或假性参与。没有利益上的驱动，公民参与地方政府绩效评估的热情很大程 度上被压抑，从而导致地方政府绩效评估在自上而下的向度上热热闹闹，在自下而上的向度上冷冷清清。 二、权力动因：公民维护主权地位和权利

公民为了实现自身的利益要求，必须借助于各种政治工具和资源，其中政治权力和政治权利是最重要的两种政治资源，因此公民的利益要求往往直接表现为对政治 权力和政治权利的追求、争取、运用和维护。也就是说，相对于公民的所追求的根本目的——利益要求来说，政治权力和政治权利只是其实现手段或工具，而相对于 公民的参与行为来说，则是其直接动因。政治权力是政治上占统治地位的阶级、集团或个人所具有的以国家强制力控制被统治阶级、集团或个人行为的能力。掌握政 治权力的阶级、阶层、政党、集团或个人必然在政治过程中处于支配性的主导地位。因此，政治权力是人们追求自身利益的直接工具和强有力的保障。1不拥有政治 权力的阶级、阶层、政党、集团或个人则一般处于被支配的客体地位，无法或难以对政治体系和政治过程发生实质性的影响。这决定了政治权力是下至公民，上至政 治精英追逐政治、参与公共事务的主要动机。在民主政治的条件下，公民维护自己的主权地位和宪法规定的公民权利，则是一般公民参与公共事务的基本原因。在现 代，民主政治主要有五个原则：（1）自由平等原则。每个公民都是自由的、平等的，都可以自由、平等参与政治，享有平等的选举权和被选举权。（2）公民主权 原则。所谓公民主权原则即公民是国家的权力主体，国家的一切权力属于全体公民。所以说，民主就是人民的统治，就是人民当家作主。（3）所有权和管理权分离 的原则。公民的主权既可以由公民直接行使，又可以将主权加以分割，分割为所有权和管理权。公民拥有主权的所有权，而把对主权的管理权委托给由他们选举产生 的代表去行使。（4）政府的权力受到限制的原则。由代表组成的政府权力是有限制的，在规定的时间内行使有限制的权力。（5）监督和自由选择代表原则。根据 委托代理理论，公民把自己的主权委托给代理人（主要指政府）以后，可能出现三种情况，一是代理人对权力的行使以多数人意志和利益为宗旨；二是以公共权力谋 私，侵犯公民的主权和权利；三是政府的政策失误，破坏了公民的权利，动摇了公民的主权地位。其中后两种情况都可能导致公民对主权的丧失，使少数掌权者成为 主权的真正所有者。公民为维护自己的地位，保护公民权利，就必须运用主权所有权所表现出来的监督代理人（即政府）的权力。公民参与地方政府绩效评估的行为 正是公民监督政府的关键举措。 三、价值动因：为了实现某种理想或信仰

政治价值有两层 含义，一是指人们所希求的具有政治意义的事物。例如，拉斯韦尔把权力、财富、尊重、正直、仁爱、幸福、技能等人们希望得到的事物看成是有价值的事物。伊斯 顿认为，价值包括权力、财富、技能、知识、安全、声誉等有形或无形的事物，而政治就是对社会价值的权威性分配。二是人们对政治体系、政治活动、政治文化等 政治现象的评价的标准、尺度。这两种意义上的价值都是行为的动机。但构成价值观意义上的价值则是第二种含义的价值。价值观就是人们对价值关系、价值创造活 动、价值物及其意义的认识的系统化反映，以及而形成的价值取向和心理定势。它包括价值观点（或思想观点）、目标意向、信仰、信念、价值取向、心理定势等 等。价值观是驱使人们行为的内部动力，是公民参与行为主要动因之一。它一旦形成就具有相对的稳定性，形成一定的价值取向和行为定势，影响人们的行为。价 值、价值观为什么会成为公民参与绩效评估的动因？它又是怎样成为公民参与绩效的动因的呢？一方面，价值观，尤其是政治价值观一经形成就渗透于人们的思维和 行为过程之中，规范和影响人们认识、判断行为的取向，成为行为主体判断正义与非争议、进步与落后、是与非、优与劣、善与恶、美与丑等政治价值的标准。如果 地方政府的某个部门或

某些行政人员违背、破坏、践踏了行为主体信守的或多数人共识的价值准则，人们就会参与评估，以维护这些价值准则。另一方面，一定的政 治价值观是社会的上层建筑在人们思想意识中的反映，往往会形成比较固定的价值取向，并衍生出某种信念和行为准则，表现为一个社会绝大多数阶层、阶级普遍接 受的判断标准和衡量尺度。我国人民民主专政的国体决定了，只有人民才是国家和社会真正的主人。我国的政府是人民的政府，代表人民行使管理国家和社会事务的 权力。因此，我国最广大的人民群众对既有的政治体系是认同的。在现实生活中，公民基于对政府的认同及由此所带来的政治效能感和政治责任感，则会积极、主 动、自觉地参与政府的绩效评估。

四、服从动因：组织的命令、动员或暗示 我国地方政府 绩效评估发展的复合动力，一方面来自公民和民间组织基于利益诉求和权利维护基础上的自主性公民参与实践的逐步推动；另一方面也依赖于政治体系为适应现阶段 公民日益增长的参政需求而做出的相应调整和改革。正是在政治权力体系与民间力量的互动和博弈中，演绎出了我国现阶段政府绩效评估发展的渐进性逻辑。同样， 我国公民参与地方政府绩效评估的改革和发展动力也主要是来自公民主体自下而上的自主性参与和政治权力体系的自上而下改革相结合。像我国这样一个政府主导型 国家，刚刚从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，政府对社会控制能力仍然非常强，公民对政府绩效评估的实践和参与需求，必须经过政治权力体系的确认 和疏导。为了能够让公民有序地参与到地方政府绩效评估中，政府常常通过动员或号召等形式发动公民参与，以使公民的参与纳入预设的轨道上来。服从动因通常是 在两种情况下出现的：一是公民对政府绩效缺乏认知，没有动力去参与绩效评估过程，而参与本身既是一项权利，也是利益维护的方式，鉴于此，政府有必要通过暗 示、动员，甚至是强制性措施、法令，弗里德曼称为“家长”作风，来促使公民参与评估过程，这是从被动走向主动的一个过渡。二是政府动员公民参与评估过程是 政府为了获得某种合法、合理化的认同，为了获取某种政策资源或政治支持。无论哪种情况，公民的角色都是被动的、消极的。美国政治学家乔·萨托利 (Sartori G.)认为：“参与的含义就是亲自参与，是自发自愿的，也就是说参与不是被卷进来的，更不是被迫的、被促动的”。尽管这种动员性、号召性的参与在一定的条 件下有它的积极意义，是必要的，但这种参与并非来自公民内心自觉：或是出于对领导者的崇拜和盲从；或者迫于政治压力；或者是一种从众行为。严格地说，这不 是真正意义上的公民参与内部动因，而只是一种外在的“驱动力”。随着公民现代化意识的觉醒以及政治改革的推进，公民的积极主动参与将会逐渐成为主流。

（作者： 哈尔滨市行政学院 徐彦山）

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